1. Uvodne napomene
Nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske¹ (u nastavku teksta: Ustav), Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske² , kojom je Republika Hrvatska proglašena suverenom i samostalnom državom, te nakon donošenja Odluke kojom je Republika Hrvatska raskinula državno pravne sveze na temelju kojih je zajedno s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dotadašnju SFRJ³, više zakona iz pravnog sustava bivše SFRJ preuzeto je u pravni sustav Republike Hrvatske. Prilikom preuzimanja tih zakona nisu, dakako, preuzete one njihove odredbe koje su bile u neskladu s Ustavom, a neke preuzete odredbe tih zakona mijenjane su i dopunjavane u skladu s organizacijom i ustrojstvom vlasti u Republici Hrvatskoj, kao suverenoj i samostalnoj državi, te u skladu s potrebama i težnjama Republike Hrvatske da se u provedbi zakona osigura ostvarivanje temeljnih odredaba Ustava te zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda. Tako je preuzet i Zakon o općem upravnom postupku⁴ (u nastavku teksta: ZUP), kojim je izričito propisano da su na temelju tog Zakona dužni postupati organi državne uprave i drugi državni organi, te pravne osobe s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obvezama ili pravnim interesima građana, odnosno pravnih osoba ili druge stranke (čl. 1. ZUP-a). Iako ZUP govori o organima državne uprave i drugim državnim organima, nema dvojbe da su po odredbama tog Zakona dužna postupati i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kad u upravnim stvarima donose pojedinačne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fi zičkih i pravnih osoba. Obveza tih tijela za postupanje po odredbama ZUP-a, kad u izvršenju općih akata predstavničkog tijela donose takve pojedinačne akte, propisana je Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi⁵ (u nastavku teksta: ZOLAPS), prema kojem se kod donošenja upravnih akata sukladno primjenjuju odredbe ZUPa, ako posebnim zakonom nije propisan postupak pred tijelima jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave (čl. 76. st. 4. ZOLAPS-a). Tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave postupaju prema odredbama ZUP-a i u slučaju obavljanja povjerenih im poslova državne uprave (čl. 23. ZOLAPS-a), kad se ti poslovi odnose na rješavanje u upravnim stvarima (čl. 57. Zakona o sustavu državne uprave).^5a Prema tome, kod vođenja upravnog postupka u Republici Hrvatskoj danas se primjenjuju odredbe ZUP-a kao opća postupovna pravila u svim slučajevima rješavanja upravnih stvari i u odnosu na sva postupovna pitanja, osim kad su pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast posebnim zakonom uređena drukčije nego što su uređena ZUP-om u kojim slučajevima se u odnosu na ta pitanja primjenjuju odredbe posebnih zakona. Vezano uz navedeno valja napomenuti da se prema ZUP-u pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu posebnim zakonom urediti drukčije nego što su uređena ZUP-om, ako je to nužno za postupanje u toj upravnoj stvari i nije protivno načelima ZUP-a (čl. 2. ZUP-a). Neposredna primjena zakona i drugih propisa rješavanjem upravnih stvari, nesumnjivo, predstavlja vrlo važan posao državne uprave, regionalne i lokalne samouprave, te pravnih osoba s javnim ovlastima. Zakonito postupanje nadležnih tijela u obavljanju tih poslova od golemog je značenja za ostvarivanje pravne države i vladavinu prava koja je Ustavom proglašena jednom od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 3. Ustava), kod čega je potrebno posebno napomenuti da je načelo zakonitosti jedno od temeljnih načela svake pravne države. Nema dvojbe da je primjena pravila postupka bitno nerazdvojno vezana uz zakonitost svakog upravnog akta. Ne samo zato jer svaka povreda pravila postupka, značajna za odluku, čini upravni akt nezakonitim, poradi čega se već samo iz tog razloga mogu uspješno izjavljivati pravni lijekovi, nego osobito zato jer se samo uz poštivanje i pravilnu primjenu postupovnih odredaba činjenično stanje u određenoj upravnoj stvari može potpuno i pravilno utvrditi, od čega zavisi i pravilna primjena materijalnog prava.

2. Zapažanja Upravnog suda o postupanju nadležnih tijela kod rješavanja upravnih stvari
2.1. Općenito o uvažavanju pravila upravnog postupka
Ne isključujući potrebu i nužnost da Republika Hrvatska, u skladu s europskim standardima, novim zakonom propiše pravila postupka kod rješavanja upravnih stvari, valja naglasiti da problemi u vezi s primjenom postojećih pravila postupka, prema zapažanjima Upravnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Upravni sud) ne nastaju zbog nejasnoće ili nepotpunog zakonskog uređenja te materije niti, pak, zbog nepostojanja odgovarajućih postupovnih pravila, primjenom kojih prava i interesi stranaka i opće društveni interesi ne bi mogli biti zaštićeni i usklađeni. Naime, ZUP u svojim općim odredbama, navodeći osnovna načela na kojima taj Zakon počiva, uz načelo zakonitosti i načelo materijalne istine, navodi i načelo zaštite prava građana i zaštite javnog interesa te načelo saslušanja stranke, a u svojim posebnim odredbama, na osnovama tih i drugih osnovnih načela (načelo efi kasnosti, načelo ekonomičnosti, načelo samostalnosti u rješavanju, načelo slobodne ocjene dokaza, načelo prava na žalbu, načelo pomoći neukoj stranci i načelo uporabe jezika i pisma), pojedina pitanja iscrpno uređuje. Time se, dakako, ne želi reći da postojeća pravila postupka predstavljaju krajnji domet u normativnom uređivanju te značajne materije koja, s obzirom na vrijeme donošenja ZUP-a i nove okolnosti u kojima se Republika Hrvatska nalazi, zasigurno, iziskuje donošenje novog zakona. Želi se samo ukazati na to da se ostvarivanje pravne države i vladavina prava, kad je pitanju neposredna primjena materijalno pravnih propisa iz raznih upravnih područja, ne dovodi u pitanje zbog nepostojanja pravila upravnog postupka, nego, ponajprije, zbog neuvažavanja i kršenja postojećih pravila postupka, što često ima kao posljedicu pogrešnu primjenu materijalnog prava na štetu stranaka u postupku ili, pak, na štetu javnog interesa.

2.2. Sudjelovanje stranaka u upravnom postupku
Prema ZUP-u stranka je osoba na čiji je zahtjev pokrenut postupak ili protiv koje se vodi postupak, ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku (čl. 49. ZUP-a). Dakle, svojstvo stranke u upravnom postupku ZUP ne daje samo osobi koja je podnijela zahtjev za priznavanje određenog prava i osobi protiv koje se vodi postupak radi nalaganja određene obveze, nego i svim trećim osobama koje radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa imaju pravo sudjelovati u upravnom postupku koji je pokrenut po zahtjevu određene osobe ili se vodi protiv određene osobe. Priznavanje svojstva stranke u upravnom postupku ne samo podnositelju zahtjeva i osobi protiv koje se postupak vodi, nego i svakoj trećoj osobi, čije pravo ili pravni interes mogu biti ugroženi donošenjem upravnog akta bez sudjelovanja osobe u postupku, predstavlja, neprijeporno, osobinu demokratskih pravnih sustava. To, dakako, pod uvjetom da se u samoj provedbi takvog pravnog sustava pojam pravni interes ne tumači restriktivno nego ekstenzivno. Vezano uz poštivanje odredbe ZUP-a kojom je propisano tko sve ima svojstvo stranke u postupku, valja upozoriti na dosta česte slučajeve u kojima se upravni postupak vodi bez sudjelovanja, u tom postupku, osoba kojima radi zaštite njihovih prava ili pravnih interesa mora biti omogućeno sudjelovanje u tom postupku. Te osobe za vođenje upravnog postupka često saznaju tek nakon što je postupak okončan, poradi čega dolazi do obnove postupka jer je nesudjelovanje stranke u postupku jedan od razloga za obnovu upravnog postupka (čl. 249. t. 9. ZUP-a). Međutim, čak i onda kad su treće osobe saznale za vođenje upravnog postupka u kojem od njegovog početka ne sudjeluju, pa od nadležnog tijela traže priznavanje svojstva stranke u postupku, uočeno je postojanje slučajeva (što se, ipak, ne bi moglo nazvati pojavom) u kojima se tim osobama uskraćuje svojstvo stranke u postupku i onda kad na osnovi važećih propisa nije teško sagledati i utvrditi postojanje njihovog pravnog interesa za sudjelovanje u postupku. S tim u vezi valja napomenuti da nadležna tijela, katkada, uskraćujući svojstvo stranke u postupku određenoj osobi, tu osobu o tome izvješćuju samo dopisom, iako su prema izričitoj odredbi ZUP-a o tome dužna donijeti zaključak protiv kojeg je dopuštena posebna žalba (čl. 139. ZUP-a). Jedno od osnovnih načela ZUP-a je načelo saslušanja stranke, pa ZUP propisuje da se prije donošenja rješenja stranci mora pružiti mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, time što se rješenje može donijeti bez prethodnog izjašnjenja stranke samo u slučajevima kad je to zakonom dopušteno (čl. 8. ZUP-a). Razrađujući navedenu opću odredbu, ZUP u svojim posebnim odredbama propisuje da je službena osoba koja vodi postupak dužna pružiti mogućnost stranci izjašnjenja o svim okolnostima i činjenicama koje su iznesene u ispitnom postupku, o prijedlozima i ponuđenim dokazima, sudjelovanje u izvođenju dokaza i postavljanje pitanja drugim strankama, svjedocima i vještacima preko službene osobe koja vodi postupak, a s njezinom dozvolom i neposredno, te da se upozna s rezultatom izvođenja dokaza i da se o tome izjasni. ZUP izričito propisuje da nadležno tijelo ne će donijeti rješenje prije nego što stranci pruži mogućnost izjašnjenje o činjenicama i okolnostima na kojima se treba temeljiti rješenje, a o kojima stranci nije bila dana mogućnost da se izjasni (čl 143. ZUP-a). Međutim, unatoč takvim odredbama ZUP-a, koje na sasvim jasan i iscrpan način uređuju pitanje postupanja nadležnih tijela u vezi sa zaštitom prava stranaka, nisu rijetki slučajevi da se postupak vodi ne samo bez saslušanja nekih stranaka, nego i bez sudjelovanja u postupku osobe o čijem se pravu ili obvezi odlučuje, pa se na taj način strankama uopće ne daje mogućnost da u upravnom postupku brane svoja prava i pravne interese. To je posebice izraženo kod vođenja postupaka u kojima su stranke osobe čije je boravište nepoznato, a koje nemaju opunomoćenika, u kojim slučajevima se, ako to traži žurnost postupka, a postupak se mora provesti, postupak može provesti samo postavljanjem stranci privremenog zastupnika (čl. 55. ZUP-a). Nije zanemariv broj slučajeva u kojima nadležna tijela ne poštuju tu odredbu ZUP-a pa postupak provode bez sudjelovanja stranke u postupku, odnosno bez postavljanja privremenog zastupnika stranci čije je boravište nepoznato, a koja nema opunomoćenika.

2.3. Održavanje usmene rasprave
Vezano uz zaštitu prava stranaka u upravnom postupku i način postupanja nadležnih tijela u svrhu utvrđivanja materijalne istine, potrebno je osobito ukazati na nepoštivanje odredaba ZUP-a koje uređuju pitanja u vezi s održavanjem usmene rasprave. Naime, prema odredbama ZUP-a usmena rasprava određuje se u svakom slučaju kad je to korisno za razrješenje stvari, a mora se odrediti u stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više stranaka s protivnim interesima, ili kad se mora izvršiti uviđaj ili saslušanje svjedoka ili vještaka (čl. 149. ZUP-a). Iako je ZUP-om propisano da se usmena rasprava određuje u svakom slučaju kad je to korisno za razrješenje stvari, valja napomenuti da nadležna tijela to najčešće ne čine, pa i u slučajevima kad sve govori u prilog tome da bi usmenu raspravu bilo korisno održati. Stoga, zbog loše prosudbe nadležnih tijela, dolazi do odugovlačenja rješavanja upravnih stvari jer u takvim situacijama dolazi najčešće do ulaganja pravnih lijekova. Međutim, ne samo da se usmena rasprava ne određuje u slučajevima kada je to korisno za razrješenje stvari, nego se često ne određuje i u slučajevima kad se ona, prema ZUP-u, mora odrediti, odnosno na raspravu se ne pozivaju sve osobe koje u određenom postupku imaju svojstvo stranke, već se njihove izjave pribavljaju pismenim komuniciranjem nadležnih tijela i tih osoba. Na taj se način stranci uskraćuje pravo da na javnoj raspravi postavlja pitanja protivnoj stranci te da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznesene u ispitnom postupku i da sudjeluje u izvođenju dokaza, a sve u svrhu pravilnog i potpunog utvrđivanja činjeničnog stanja prije donošenja zakonitog rješenja, što je cilj vođenja svakog upravnog postupka. Takvim postupanjem nadležnih tijela činjenično stanje ostaje, najčešće, nepotpuno, odnosno nepravilno utvrđeno, a strankama se, u stvari, onemogućuje da brane svoja prava i zakonom zaštićene interese, što sve dovodi do ulaganja pravnih lijekova i odugovlačenja upravnog postupka. Kad se govori o usmenoj raspravi i slučajevima u kojima se ta rasprava određuje, valja upozoriti i na postupanje nadležnih tijela prilikom sastavljanja zapisnika o održanoj usmenoj raspravi. Ti zapisnici se često ne sastavljaju na način kako to nalažu odredbe ZUP-a, pa zbog toga nemaju snagu javne isprave. Naime, prema odredbi članka 78. stavka 1. ZUP-a, snagu javne isprave imaju samo oni zapisnici koji su sastavljeni u skladu s odredbom članka 77. ZUP-a.⁶ Stoga zapisnici koji nisu sastavljeni na način kako to nalaže ZUP ne mogu poslužiti kao dokaz o tijeku i sadržaju radnje postupka i danih izjava. S obzirom na to da drugostupanjska tijela kod rješavanja žalbi taj propust prvostupanjskih tijela često ne uočavaju, odnosno na njega se uopće ne osvrću, takvo postupanje upravnih tijela dovodi do poništavanja konačnih upravnih akata u upravnom sporu, čime se, zbog nepravilnog postupanja upravnih tijela, odugovlači vođenje upravnog postupka i defi nitivno rješavanje upravne stvari koja je predmet postupka. Vezano uz nedostatke zapisnika o održanoj usmenoj raspravi, potrebno je napomenuti da su ti nedostaci primijećeni čak i u slučajevima kad prvostupanjska rješenja donose neka središnja tijela državne uprave, što ima svoju posebnu težinu s obzirom na njihovu ulogu i nadležnost u sustavu državne uprave.

2.4. Ponašanje nadležnih tijela prilikom donošenja upravnih akata
Svrha vođenja svakog upravnog postupka je donošenje zakonitog upravnog akta nakon što je, uz sudjelovanje stranaka u postupku odgovarajućim dokazima činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno glede svih činjenica koje su pravno odlučne za rješenje određene upravne stvari. Što se tiče zakonitosti upravnih akata koji se donose u upravnom postupku, potrebno je posebno napomenuti da donositelji tih akata često ne poštuju odredbe ZUP-a u odnosu na obrazloženje akta. Naime, prema ZUP-u svako obrazloženje rješenja (osim u jednostavnim stvarima) sadržava: kratko izlaganje zahtjeva stranaka, utvrđeno činjenično stanje, prema potrebi i razloge koji su bili odlučni pri ocjeni dokaza, razloge zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka, pravne propise i razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na onakvo rješenje kakvo je dano u dispozitivu (čl. 209. stavak 2. ZUP-a). Vrlo su česti slučajevi da se upravni akti donose bez potpunog obrazloženja, tj. da se u obrazloženju akta ne iznosi utvrđeno činjenično stanje te pravni propisi i razlozi zbog kojih je određena upravna stvar riješena kao u dispozitivu akta. Ne samo da se akti donose bez valjanog obrazloženja, nego katkada u spisima nema čak niti dokaza o tome na osnovi čega je nadležno tijelo utvrdilo činjenično stanje kakvo se iznosi u nepotpunom obrazloženju akta. Navedenim povredama pravila postupka strankama se nanosi šteta i vrijeđa njihovo Ustavom zajamčeno pravo na žalbu jer zbog nepotpunog obrazloženja, stranke, u stvari, ne znaju razloge zbog kojih je odlučeno kao u izreci akta, zbog čega ne mogu učinkovito koristiti pravne lijekove. Iako je ZUP-om propisano da na podlozi činjenica utvrđenih u postupku tijelo nadležno za rješavanje donosi rješenje o stvari koja je predmet postupka, ima slučajeva da se takvo rješenje uopće ne donosi, već nadležno tijelo dopisom stranku izvješćuje da njezinom zahtjevu nije moguće udovoljiti. Katkad se u takvim dopisima iznose i razlozi zbog kojih zahtjevu nije moguće udovoljiti, te navode propisi iz kojih to proizlazi. Stoga se u praksi postavilo pitanje ima li dopis takvog sadržaja karakter upravnog akta kojim je odbijen zahtjev stranke, na što je sudska praksa dala pozitivan odgovor, izjednačavajući takav dopis s rješenjem kojim je odbijen zahtjev stranke, dopuštajući u takvom slučaju vođenje upravnog spora. Međutim, bez obzira na sudsku praksu vezanu uz naprijed navedeno pitanje, svi razlozi govore u prilog tome da bi ponašanja nadležnih tijela trebalo usmjeriti u pravcu obvezatnog donošenja rješenja po zahtjevima stranaka za priznavanje određenog prava, kao što to, uostalom, i nalaže ZUP, jer se samo na taj način mogu u potpunosti ostvarivati načela ZUP-a, posebno načelo zakonitosti kao temeljeno načelo ustavno-pravnog poretka Republike Hrvatske (čl. 5. st. 2. Ustava). Vezano uz donošenje rješenja, potrebno je istaknuti da se sve odredbe ZUP-a, koje se odnose na prvostupanjsko rješenje, na odgovarajući način primjenjuju i na drugostupanjsko rješenje, tj., na rješenje koje se donosi o žalbi (čl. 245. st. 1. ZUPa). Stoga se netom navedena odredba članka 209. stavka 2. ZUP-a, kojom je propisano što sve obrazloženje rješenja sadržava, odnosi i na rješenje doneseno po žalbi, time što je drugostupanjsko tijelo u obrazloženju rješenja donesenog o žalbi dužno još ocijeniti i sve navode žalbe, osim kad je prvostupanjsko tijelo u obrazloženju svojeg rješenja pravilno ocijenilo navode koji se u žalbi iznose, kada se drugostupanjsko tijelo može samo pozvati na razloge prvostupanjskog rješenja (čl. 245. st. 2. ZUP-a). Međutim, bezbroj je slučajeva u kojima se drugostupanjska tijela ne ponašaju na način kako to nalažu odredbe članka 209. stavka 2. i članka 245. stavka 2. ZUP-a, pa se u upravnom sporu konačni upravni akti moraju samo zbog toga poništavati, što bespotrebno dovodi do odugovlačenja upravnog postupka i stvaranja nezadovoljstva građana zbog dugotrajnog rješavanja o njihovim pravima i obvezama. Posebno je zabrinjavajuće i indikativno (ima i takvih slučajeva) kada drugostupanjsko tijelo, osvrćući se na žalbene navode, nalazi pravno neodlučnim one žalbene navode koji upiru na pogrešnu primjenu materijalnog prava, koja je očigledna. Takvim postupanjem drugostupanjskih tijela dovodi se u pitanje ne samo njihova stručnost i kompetentnost u odnosu na ocjenjivanje zakonitosti postupanja prvostupanjskih tijela, nego i njihova volja za zakonitim razrješenjem određenog upravnopravnog odnosa, što ima nesagledive posljedice u odnosu na ostvarivanje pravne države. Ništa manje nije zabrinjavajuća i činjenica da se drugostupanjska tijela katkada u obrazloženju svojih rješenja uopće ne osvrću na sve pravno odlučne navode iz žalbe, pa stranke, u stvari, nemaju potpunog saznanja o tome zbog čega je njihova žalba ocijenjena neosnovanom, čime se strankama uskraćuje potpuna i djelotvorna pravna zaštita. Unatoč tome što Upravni sud u svojim presudama redovito upozorava donositelje upravnih akata na odredbe ZUP-a koje propisuju što sve obrazloženje rješenja mora sadržavati, potrebno je napomenuti da i nadalje pristižu tužbe protiv upravnih akata donesenih bez valjanog obrazloženja. To sve ukazuje da je prijeko potrebna sustavnija izobrazba osoba koje rade na rješavanju upravnih stvari da bi se pravilnom primjenom postupovnih propisa građanima omogućilo ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na žalbu. Kada se govori o postupanju nadležnih tijela kod donošenja upravnih akata, potrebno je posebno ukazati na očitovanu neaktivnost prvostupanjskih tijela u odnosu na korištenje procesnih ovlasti koja ta tijela imaju nakon što je upravni akt donesen i protiv tog akta izjavljena žalba, te nakon što je prvostupanjsko tijelo utvrdilo da je žalba dopuštena, pravovremena i od ovlaštene osobe izjavljena. Naime, prema odredbama ZUP-a ako tijelo koje je donijelo rješenje nađe da je žalba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitni postupak, može stvar riješiti drukčije i novim rješenjem zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija, time što protiv novog rješenja stranka ima pravo žalbe (čl. 235. ZUP-a). Istu ovlast, prema odredbama ZUP-a, ima tijelo koje je donijelo rješenje ako u povodu žalbe nađe da je provedeni postupak bio nepotpun, a da je to moglo biti od utjecaja na rješenje stvari. U tom slučaju ZUP mu daje ovlast da postupak upotpuni te da prema rezultatima upotpunjenog postupka, a u granicama zahtjeva stranke, stvar riješi drukčije i novim rješenjem zamijeni rješenje koje se žalbom pobija, time što protiv novog rješenja stranka ima pravo žalbe (čl. 236. ZUP-a). Ovlast da novim rješenjem zamijeni rješenje koje se žalbom pobija, prema odredbama ZUP-a, tijelo koje je donijelo rješenje ima i u slučaju kad je rješenje doneseno bez prethodno provedenog ispitnog postupka koji je bio obvezatan, ili kad je doneseno u skraćenom postupku (osim rješenja koje je u skraćenom postupku doneseno zbog žurnosti), ali stranci nije bila dana mogućnost izjašnjenja o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, a stranka u žalbi traži da se ispitni postupak provede, odnosno da joj se pruži mogućnost izjašnjenja o takvim činjenicama i okolnostima. ZUP određuje da je u takvim slučajevima tijelo dužno provesti postupak te da nakon provođenja postupka može uvažiti zahtjev iz žalbe i donijeti novo rješenje (čl. 237. ZUP-a). Iako ZUP izričito ne propisuje da protiv novog rješenja stranka ima pravo žalbe, kao u prethodna dva slučaja, izvan svake sumnje je da to pravo stranka ima s obzirom na to da se radi o prvostupanjskom rješenju, a žalba za takve slučajeve ZUP-om nije isključena. Prema zapažanjima Upravnog suda zanemariv je broj slučajeva u kojima prvostupanjska tijela koriste netom navedene zakonske ovlasti. To je, neprijeporno, jedan od niza razloga zbog kojih se upravni postupak odugovlači te dugo traje i u slučajevima kada to nije nužno i nema nikakvog objektivnog opravdanja, a što stvara nezadovoljstvo kod građana. Češćim korištenjem navedenih procesnih ovlasti smanjio bi se broj predmeta kod drugostupanjskih tijela i kod Upravnog suda, s jedne strane, a s druge strane u znatnom broju slučajeva ubrzalo bi se rješavanje upravnih stvari.

2.5. Ponašanje nadležnih tijela u vezi s korištenjem izvanrednih pravnih lijekova
Osim žalbe, kao redovitog pravnog lijeka koji se može koristiti samo protiv prvostupanjskog rješenja, ZUP predviđa i nekoliko izvanrednih pravnih lijekova koji se mogu, pod uvjetima utvrđenim zakonom, koristiti kao specifi čna pravna sredstva protiv upravnih akata koji su već stekli konačnost i pravomoćnost. Ti izvanredni pravni lijekovi su: obnova postupka, mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi s upravnim sporom, poništavanje i ukidanje po pravu nadzora, ukidanje i mijenjanje pravomoćnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, izvanredno ukidanje te proglašavanje rješenja ništavim. Neka upravna tijela, posebno upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima, u vođenju upravnog postupka pristupaju primjeni pojedinih izvanrednih pravnih lijekova (obnova upravnog postupka, izmjena pravomoćnog rješenja, oglašavanje rješenja ništavim), iako za primjenu takvih izvanrednih pravnih lijekova ne postoje zakonom propisani uvjeti. Iz obrazloženja rješenja koja se nepravilnom uporabom takvih pravnih lijekova donose, najbolje je vidljivo da se ovdje, uglavnom, ne radi o namjernom kršenju odredaba ZUP-a, koje ta pitanja uređuju, nego o nedovoljnoj stručnoj osposobljenosti osoba koje sudjeluju u donošenju takvih rješenja. To se osobito pokazalo u odnosu na primjenu odredaba ZUP-a kojima je uređeno pitanje obnove upravnog postupka okončanog rješenjem protiv kojeg nema redovitog pravnog lijeka u upravnom postupku (čl. 249. - 260. ZUP-a) te proglašavanje rješenja ništavim (čl. 267. ZUP-a). Naime, vezano uz odredbe ZUP-a, kojima je uređeno pitanje obnove upravnog postupka, zapaženo je da neka upravna tijela dopuštaju obnovu upravnog postupka s osnove saznanja za činjenice koje su nastale nakon donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, iako se novim činjenicama, u smislu ZUP-a, mogu smatrati samo one činjenice koje su postojale u trenutku donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, a o kojim činjenicama stranka ili tijelo koje vodi postupak nisu imali nikakvog saznanja prilikom donošenja tog akta. Isto tako, u nekim je slučajevima dopuštena obnova postupka zbog povrede materijalnog zakona prilikom donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, a što ne predstavlja razlog za obnovu postupka. Što se, pak, proglašavanja rješenja ništavim tiče, primijećeno je da se katkada proglašavanju rješenja ništavim pristupa i izvan slučajeva navedenih u članku 267. ZUP-a, što je nedopustivo, s obzirom na to da su u navedenoj odredbi ZUP-a taksativno navedeni slučajevi u kojima se rješenje proglašava ništavim pa, stoga, upravna tijela ne mogu proglašavati ništavim rješenja izvan slučajeva navedenih u toj zakonskoj odredbi.

Napomena uredništva: u jednom od sljedećih brojeva lista u rubrici Upravno pravo objavit ćemo drugi dio ovog članka.

* Ovaj je članak bio u nešto izmijenjenom obliku, jedno od uvodnih izlaganja okruglog stola HAZU o Reformi upravnog sudstva i upravnog postupanja, održanog u Zagrebu 7. lipnja 2006. g. i objavljenog u knjizi HAZU pod istim naslovom.
1 Ustav Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 56/90, 137/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.
2 Ustavna odluka o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske donesena je na sjednici Sabora Republike Hrvatske, održanoj 25. lipnja 1991. godine, Nar. nov., br. 31/91, te je istoga dana stupila na snagu.
3 Odlukom Sabora Republike Hrvatske, KLASA: 021-03/91-05/07 od 8. listopada 1991. godine, objavljenoj u Nar. nov., br. 53/91, određeno je da Republika Hrvatska od 8. lipnja 1991. godine raskida državno pravne sveze na temelju kojih je zajedno s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ
4 Zakono o općem upravnom postupku preuzet je upravni sustav Republike Hrvatske iz zakonodavstva bivše SFRJ, Zakonom o preuzimanju Zakona o općem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 53/91), i to prema proč. tekstu kakav je utvrđen 1986. godine (Sl. l. SFRJ, br. 47/86). te su neke njegove odredbe brisane, a neke izmijenjene, odnosno dopunjene. Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-I-248/1994 od 13. studenoga 1996. godine (Nar. nov., br. 103/96) ukinut je dio odredbe stavka 3. i odredba stavka 4. članka 209. Zakona o općem upravnom postupku.
5 Zakon o sustavu državne uprave objavljen je u Nar. nov., br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01, 190/03 - proč. tekst i 199/03.
5a Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 vjerodostojno tumačenje i 129/05 - u nastavku teksta: ZOLAPS).
6 Članak 77. ZUP-a glasi: »(1) Prije zaključenja zapisnik će se pročitati saslušanim osobama i ostalim osobama koje sudjeluju u radnji postupka. Te osobe imaju pravo da i same pregledaju zapisnik i da stavljaju primjedbe. Na kraju zapisnika navest će se da je zapisnik pročitan i da nisu stavljene nikakve primjedbe, ili, ako jesu, ukratko će se upisati sadržaj primjedaba. Zatim će zapisnik potpisati osoba koja je u radnji sudjelovala, a na kraju će ga ovjeriti službena osoba koja je rukovodila radnjom, a i zapisničar ako ga je bilo. (2) Ako zapisnik sadrži saslušanje više osoba, svaka će se od njih posebno potpisati ispod onog dijela zapisnika gdje je upisana njezina izjava. (3) Ako su vršena suočenja, dio zapisnika o tome potpisat će osobe koje su suočene. (4) Ako se zapisnik sastoji od više listova, oni će se označiti rednim brojem, svaki list će na kraju ovjeriti svojim potpisom službena osoba koja rukovodi radnjom postupka i osoba čija je izjava upisana na kraju lista. (5) Dopune već zaključenog zapisnika ponovno će se potpisati i ovjeriti. (6) Ako osoba koja treba da potpiše zapisnik nije pismena, ili ne može pisati, potpisat će je jedna pismena osoba, koja će staviti i svoj potpis. To ne može biti službena osoba koja rukovodi radnjom postupka ni zapisničar. (7) Ako neka osoba neće da potpiše zapisnik ili se udalji prije zaključenja zapisnika, to će se upisati u zapisnik i navesti razlog zbog kojeg je potpis uskraćen.«