1. OKVIR ZA RASPRAVU
Prijedlogom Zakona o upravljanju i održavanju zgrada¹ uređuje se pitanje suglasnosti suvlasnika za kratkoročni najam stanova i najam stanova za smještaj radnika. Vlasniku stana koji namjerava koristiti stan za kratkoročni najam i/ili najam za radnike potrebna je prethodna pisana suglasnost kvalificirane većine suvlasnika, uz dodatan uvjet da suglasnost obvezno moraju dati i vlasnici stanova čiji zidovi, podovi ili stropovi graniče s njegovim stanom (članak 31.). Zakon bi stupio na snagu 1. siječnja 2025. (članak 64.), pa se svakako postavlja pitanje imaju li poduzetnici koji kratkoročno iznajmljuju apartmane u stambenim zgradama stečena prava.

2. ANALIZA ZATEČENOG STANJA
U razmatranju problematike kratkoročnog najma² stanova (u biti najam turistima) moramo poći od lex generalis Zakona o vlasništvu i drugom stvarnim pravima i Zakona o najmu stanova³ i lex specialis Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti.⁴ No, vidjet ćemo, ne može se zanemariti niti neke druge zakone.

ZoUD je krovni zakon kojim su uređena prava i obveze iznajmljivača. Mnogo se puta mijenjao i dopunjavao. Za iznajmljivače obiteljskog smještaja posebno je važna glava VI. od članka 30. do 38., kao i prekršajne odredbe kojima su propisane kazne.

Prema članku 5. stavak 1. točka 7. Zakona o pružanju usluga u turizmu⁵, njih mogu pružati i fizičke osobe - građani.

Ugostiteljske usluge u domaćinstvu su: usluge smještaja u sobi, apartmanu, studio apartmanu i kući za odmor kojih je iznajmljivač vlasnik, do najviše 10 soba, odnosno 20 kreveta (ne ubrajaju se pomoćni kreveti), usluge smještaja u kampu, kamp odmorištu na zemljištu kojeg je iznajmljivač vlasnik, s najviše 10 smještajnih jedinica, odnosno za 30 gostiju istodobno -usluge doručka gostima kojima iznajmljivač pruža usluge smještaja.

Za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu iznajmljivač mora ishoditi rješenje o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, koje izdaje teritorijalno nadležni upravni odjel za turizam. U privitku zahtjeva potrebno je dostaviti dokaze: o državljanstvu (osobna iskaznica, putovnica, vlasništvu objekta (sobe, apartmana, studio apartmana, kuće za odmor) ili o vlasništvu zemljišta za kamp, uporabljivosti objekta - dokaz da građevina-objekt u kojem će se pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu ispunjava uvjete sukladno posebnim propisima kojima se uređuje gradnja, uplaćenoj upravnoj pristojbi, uplaćenoj naknadi za trošak očevida.

Objekti koji se žele iznajmljivati moraju ispunjavati uvjete za određenu vrstu i kategoriju, odnosno moraju biti uređeni i opremljeni sukladno Pravilniku o razvrstavanju i kategorizaciji objekata u kojima se pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu.⁶

Povjerenstvo nadležnog odjela za turizam očevidom utvrđuje ispunjavanje uvjeta za vrstu i kategoriju objekata.

Od 26. siječnja 2023. više se ne mora obilaziti nadležne institucije kako bi se predao zahtjev za kategorizaciju nekretnine. Prijava (i odjava) djelatnosti može se riješiti putem sustava e-Građani i aplikacije eTurizam.

Ako građani ne koriste ovaj sustav, i dalje će rješenje o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu moći dobiti u nadležnom uredu službe za gospodarstvo (odjel za turizam) svoje županije.

Uz zahtjev se morati priložiti: preslika osobne iskaznice, dokaz o vlasništvu nad objektom - zemljišnoknjižni izvadak, uporabna dozvola i tlocrt objekta.

Ako je građanin suvlasnik objekta, zahtjevu treba priložiti i suglasnosti ostalih vlasnika.

Primjerak rješenja dostavlja se građaninu i nadležnoj ispostavi Porezne uprave i turističkoj zajednici područja na kojem se nekretnina nalazi.

Što je zapravo zgrada?

Zakon o gradnji⁷ zgradu definira kao zatvorenu i/ili natkrivenu građevinu namijenjenu boravku ljudi, odnosno smještaju životinja, biljaka i stvari. Zgradom se ne smatra pojedinačna građevina unutar sustava infrastrukturne građevine.

Zakon o prostornom uređenju⁸ imao je definiciju (više je nema) da je zgrada zatvorena i/ili natkrivena građevina namijenjena boravku ljudi, odnosno smještaju životinja, biljaka i stvari.

ZVDSP nema definiciju zgrade.

Uredba o održavanju zgrada⁹ nema definiciju zgrade.

Pravilnik o energetskom pregledu zgrade i energetskom certificiranju¹⁰ definira stambenu zgradu kao obiteljsku kuću ili višestambenu zgradu koja je u cijelosti namijenjena za stanovanje ili u kojoj je više od 90 % građevinske (bruto) površine namijenjeno za stanovanje.

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima¹¹ u članku 38. propisuje:

„(1) Nije li što drugo određeno, svaki suvlasnik smije izvršavati glede cijele stvari sve ovlasti koje ima kao nositelj dijela prava vlasništva bez suglasnosti ostalih suvlasnika, ako time ne vrijeđa prava ostalih suvlasnika.

(2) Plodovi i druge koristi od cijele stvari, kao i troškovi i tereti, dijele se među sve suvlasnike razmjerno veličini njihovih suvlasničkih dijelova, ako se drukčije ne sporazumiju.

(3) Svaki suvlasnik ima pravo u svako doba zahtijevati da se polože računi i podijele sve koristi.

(4) Svaki suvlasnik nekretnine koji ima za to odgovarajući suvlasnički dio, ima pravo u svako doba zahtijevati da se u korist njegova suvlasničkoga dijela nekretnine osnuje vlasništvo određenoga posebnoga dijela, ako su ispunjene pretpostavke pod kojima se ono može osnovati.“

Dakle, vlasništvo je temeljni pravni institut za razgraničenje privatnih imovinskih odnosa u zajednici, pri čemu je s ustavnopravnog aspekta najvažniji dio njegova sadržaja privatna upotrebljivost i načelna sloboda raspolaganja predmetom vlasništva. Budući da pravo vlasništva nije apsolutno, potrebno ga je uobličiti i zaštititi na poseban način, posredstvom pravnog uređenja, prilagođavajući istodobno njegov sadržaj i funkciju promjenjivim društvenim i gospodarskim odnosima.¹² Svaki pojedinac ima slobodu sa svojim automobilom, mobitelom ili zbirkom maraka raditi što god želi jer to, u pravilu, nema izravan utjecaj na drugu osobu. No, je li isto vrijedi za nekretnine? Dakako da ne, jer kratkoročni najam stana ima utjecaja i na sve druge suvlasnike u zgradi.

Ima li razlike kada se u stambenoj zgradi nađu medicinska ordinacija, računovodstveni servis, stan za jednodnevni najam i apartman koji se iznajmljuje turistima? Dakako da ne jer je zgrada stambena, a ne poslovna (stambeno-poslovna) pa se sve te djelatnosti obavljaju nezakonito, bez obzira na to što za to imaju odobrenja i dozvole nadležnih tijela, koja svoj posao nisu odradila sukladno pozitivnim propisima.

Sada će mnogi postaviti pitanje - a što je s poštovanjem ustavnog prava vlasništva.¹³ Načelno, vlasnik nekretnine s njom može raditi što god želi (pod uvjetom da je u skladu sa zakonima) jer je taj stan njegov, a Ustav Republike Hrvatske¹⁴ i ZVDSP kažu da je vlasništvo¹⁵ nepovredivo i da svatko ima slobodu sa svojim vlasništvom raspolagati kako želi. No, zaboravljaju i to da vlasništvo obvezuje¹⁶ te vlasnik ne može svoje pravo koristiti nauštrb nečijih tuđih prava, no rasprava o tome nadilazi okvire ovoga rada. Štoviše, Ustav nalaže da se jamstvo prava vlasništva, sadržano u članku 48. stavku 1., uvijek mora sagledavati zajedno s člankom 50. koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegova ograničavanja.

Vrijeđa li vlasnik stana-apartmana prava ostalih suvlasnika pretvaranjem stana u apartman?

Dakako, jer svoju nekretninu u vlasništvu (stan) bez suglasnosti drugih vlasnika stanova u zgradi koji su ujedno i suvlasnici zgrade mijenja namjenu prostora cijele zgrade, jer zgrada je sagrađena kao stambena, a ne kao poslovna zgrada. Najmom apartmana njegov vlasnik iznajmljuje turistima i korištenje zajedničkih dijelova zgrade (ulaznog predvorja, dizala, parkinga i sl.), a to također čini bez suglasnosti ostalih suvlasnika zgrade.

Uzajamni odnosi suvlasnika u svezi s upravljanjem i korištenjem nekretnine utvrđuju se međuvlasničkim ugovorom (članak 375. ZVDSP-a).

Upozoravamo i na odredbu članka 39. stavak 2. ZVDSP-a:

„(2) Kada je neki suvlasnik poduzeo posao glede suvlasničke stvari bez potrebne suglasnosti ostalih, primjenjuje se pravilo o poslovodstvu bez naloga.“

Ne treba zaboraviti niti odredbu članka 41. stavak 1. i 2. ZVDSP-a:

„1) Za poduzimanje poslova koji premašuju okvir redovitoga upravljanja (naročito promjena namjene stvari, veći popravci, dogradnja, nadogradnja, preuređenje, otuđenje cijele stvari, davanje cijele stvari u zakup ili najam na dulje od jedne godine, osnivanje hipoteke na cijeloj stvari, odnosno davanje pokretne stvari u zalog, osnivanje stvarnih i osobnih služnosti, stvarnoga tereta ili prava građenja na cijeloj stvari) potrebna je suglasnost svih suvlasnika.

(2) U sumnji se smatra da posao premašuje okvir redovitoga upravljanja.“

Sve do sada izdane dozvole za apartmane u višestambenim zgradama pokazuju se nezakonite¹7 jer krše najmanje četiri zakona, i to:

a) ZoTD - jer se rješenja o odobrenju za pružanje usluga u domaćinstvu mogu izdavati samo domaćinima, jer domaćinstvo može biti samo u obiteljskim kućama, a ne i građanima (rentijerima) u višestambenim zgradama,

b) Zakonom o prostornom uređenju¹⁸ - jer stanovi u zgradama imaju namjenu stanovanja, a ne pružanja usluga smještaja,¹⁹

c) ZVDSP - jer ovakve zgrade imaju zajednički ulaz i sl. u vlasništvu suvlasnika koji se koristi sukladno ugovoru između svih njih i

d) poreznim propisima kojima je propisao da porezni paušal plaćaju samo domaćinstva, odnosno domaćini.

Stručnjaci predlažu kako (raz)riješiti nastali problem pa Njirić²⁰ predlaže: „Problem apartmanizacije višestambenih zgrada može se riješiti ako dva ministarstva priznaju pogrešku i počnu provoditi zakone. Ministarstvo nadležno za turizam moralo bi, prije svega, nedvosmisleno i precizno propisati definicije pojmova domaćin i domaćinstvo. Moralo bi zaustaviti izdavanje novih dozvola za registraciju apartmana i u roku od pet godina provesti deapartmanizaciju višestambenih zgrada da u njima ne bude apartmana. Ministarstvo nadležno za prostorno uređenje moralo bi jasno propisati da se stanovi u višestambenim zgradama ne mogu koristiti kao apartmani. Štoviše, moralo bi to propisati i najavljenim prvim Zakonom o upravljanju zgradama. Ministarstvo nadležno za financije trebalo bi jasno propisati da paušalni porez plaćaju samo domaćini, odnosno domaćinstva u obiteljskim kućama (ne i rentijeri).“

3. USTAVNO-KONVENCIJSKI ASPEKT PROBLEMA
Ustav RH u članku 48. propisuje:

„Jamči se pravo vlasništva.

Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru...“

Članak 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju o ljudskim pravima i temeljnim slobodama²¹ jamči pravo na imovinu. On predviđa da:

„Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na nesmetano uživanje svoje imovine. Nitko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uvjetima predviđenim zakonom ili općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, niti na koji način ne utječu na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulirala korištenje imovine u skladu s općim interesima ili da bi osigurala naplatu poreza ili drugih davanja ili kazni.“

Imovinsko pravo nije apsolutno i ono se može ograničiti pod određenim uvjetima. Kako je navedeno, članak 1 Protokola br. 1 sadržava tri zasebna pravila. Drugo pravilo, koje se nalazi u drugoj rečenici prvog stavka, odnosi se na lišavanje osoba imovine i podvrgava ga određenim uvjetima, a treće pravilo, navedeno u drugom stavku, priznaje da države ugovornice imaju pravo, između ostalog, regulirati korištenje imovine u skladu s javnim interesom. Tri se uvjeta moraju ispuniti da bi zadiranje države u imovinu bilo opravdano - zakonitost, legitimni cilj i razmjernost - a oni se primjenjuju na sve tri kategorije zadiranja.

Načelo zakonitosti predviđeno je expressis verbis u drugoj rečenici prvog stavka, kojom se dopušta lišenje imovine samo „pod uvjetima predviđenim zakonom”, i u drugom stavku, koji priznaje da države imaju pravo regulirati korištenje imovine primjenom „zakona“. Ovi izrazi zahtijevaju prije svega da postoji usuglašenost s dostupnim i dovoljno preciznim odredbama u domaćem pravu.²²

Načelno promatrano, do zadiranja u imovinu dolazi da bi država mogla ispuniti svoj zadatak zadovoljavanja javnog interesa. Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) sam je priznao da je pojam „javnog interesa“ širok,²³ tako da može postati predmet neslaganja. Ipak, „u gotovo svim dosadašnjim slučajevima bilo je prihvaćeno postojanje javnog interesa.“²⁴

ESLJP smatra da mjera lišenja osobe njezine imovine ne samo da mora težiti, i činjenično i načelno, legitimnom cilju, „u javnom interesu“, već „mora postojati i razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrjebljena i cilja koji se želio postići.“²⁵ Ovaj posljednji uvjet izražen je u presudi Sporrong i Lönnroth kroz sintagmu „pravične ravnoteže“ koja se mora postići između zahtjeva javnog interesa i uvjeta zaštite osnovnih prava pojedinca.“²⁶ ESLJP je također precizirao, u danom predmetu, da tražena ravnoteža ne bi bila postignuta da je osoba o kojoj je bilo riječi morala podnijeti „pojedinačni i preveliki teret“.²⁷ Prema mišljenju ESLJP-a, traganje za ovom ravnotežom odražava se u strukturi članka 1 Protokola br. 1 u cjelini, neovisno o vrsti zadiranja u imovinu koje je pretrpio podnositelj predstavke.²⁸

4. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
U svakodnevnom razgovoru često se miješaju pojmovi “domaćin” i “iznajmljivač (rentijer)”, odnosno “pružanje usluga smještaja” i “iznajmljivanje” koji imaju različito značenje. Razlog tome je što u ZoUD-u nije definiran pojam domaćinstvo, odnosno domaćin. Domaćini pružaju usluge smještaja u domaćinstvu u obiteljskoj kući osobnim radom, komuniciraju s gostima i žive u turističkoj destinaciji. Iznajmljivači (rentijeri) to ne rade. Oni iznajmljuju stanove registrirane kao apartmane u višestambenoj zgradi, i mnogi i ne žive u destinaciji, a vrlo često i nisu državljani Republike Hrvatske. Niti jednim zakonom nije dopušteno da se stanovi u višestambenim zgradama prenamjenjuju u apartmane. Sve dozvole (rješenja o odobrenju) registracije apartmana u višestambenim zgradama izdane rentijerima, pravno su problematične. Stoga je nepotrebno uopće govoriti o navodnim stečenim pravima.

Sve tako izdane dozvole treba maknuti iz hrvatskog pravnog prostora. U konačnici, država je ovlaštena kontrolirati upotrebu vlasništva donošenjem zakona, vodeći se zahtjevima javnog interesa. Riječ je o vrijednosnoj odluci ustavotvorca koja je od posebnog značenja za socijalnu državu utemeljenu na vladavini prava (članak 1. stavak 1. u vezi s člankom 3. Ustava).²⁹

Ovo je u skladu s evolutivnom i teleološkom metodom tumačenja ustavnih vrednota polazeći od toga što o sadržaju sporne norme u vrijeme tumačenja razumijevaju i prihvaćaju moderna država i razvijeno demokratsko društvo, s jedne strane, a s druge strane, realitet spoznaje i mogućnost njihova realiziranja u danim društvenim odnosima koje karakterizira u svim segmentima gospodarskog i društvenog života.

No, valja imati na umu da građani ne bi smjeli snositi posljedice pogrešnog rada javnih tijela. Tako je ESLJP u predmetu Gashi protiv Republike Hrvatske³⁰ izrekao:

„40. Sud smatra da bi greške ili propusti državnih tijela trebale ići u korist pogođenih osoba, osobito ako se time ne dovodi u pitanje kakav drugi suprotstavljeni privatni interes. Drugim riječima, rizik svake greške što je napravi državno tijelo trebala bi snositi država, a propusti se ne smiju ispravljati na štetu dotičnoga građanina (vidi, mutatis mutandis, Radchikov v. Russia, br. 65582/01, § 50, 24. svibnja 2007.).

Smatramo da bi u konačnom Zakonu o upravljanju i održavanju zgrada bilo korisno propisati primjereni rok (primjerice, šest mjeseci) sadašnjim vlasnicima apartmana da ishode zakonite odluke o kratkoročnom iznajmljivanju apartmana u stambenim zgradama.