1. UVOD
Ustavni je sud u svojoj Odluci broj: U-III-2483/2024 od 16. prosinca 2025. razmatrao slučaj Grada Splita i njegove odluke o komunalnoj naknadi i utvrdio da je u postupku kontrole zakonitosti Visoki upravni sud RH neustavno prekoračio svoje ovlasti i time ugrozio lokalnu autonomiju Grada Splita. U članku dajemo prikaz glavnih naglasaka navedene Odluke.

2. POSTUPAK PRED VISOKIM UPRAVNIM SUDOM
Visoki upravni sud (u nastavku teksta: VUS) zaprimio je zahtjev trgovačkog društva Sportski grad TPN d.o.o. Split u stečaju, podnesen na temelju članka 83. Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10, 143/12 i 152/14 - u nastavku teksta: ZUS), kojim je podnositelj zahtjeva predložio ukidanje članka 5. st. 1. podst. 5. i članka 11. st. 1. podst. 4. Odluke o komunalnoj naknadi (Službeni glasnik Grada Splita, br. 58/18, 1/19, 3/19 i 44/21 - u nastavku teksta: Odluka), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Splita na temelju članka 95. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 68/18, 110/18 i 32/20 – u nastavku teksta: ZKG) i članka 36. Statuta Grada Splita (Službeni glasnik Grada Splita, br. 17/09).

Članak 5. Odluke u cijelosti glasi:

“III. OSLOBAĐANJE PLAĆANJA KOMUNALNE

NAKNADE

Članak 5.

(1) Komunalna naknada ne plaća se za:

- prostore u kojima se obavlja djelatnost javnog predškolskog i osnovnog obrazovanja i kulturna djelatnost, a čiji se obveznici financiraju iz gradskog proračuna u 100% iznosu,

- prostore koje koriste tijela i posebna tijela Grada Splita,

- prostore koji služe vjerskim zajednicama za obavljanje njihove vjerske djelatnosti (crkve).

- prostore za koje je izdano rješenje o zabrani korištenja zbog ugroženosti korištenja,

- sportske objekte u vlasništvu Grada Splita.

Iznimno od navedenog, komunalna naknada se plaća za prostorije i zemljišta koja se daju u zakup, podzakup ili na privremeno korištenje, osim u slučaju sportskih i drugih manifestacija koje su od interesa za Grad Split. Nadležno upravno tijelo Grada Splita izdaje potvrdu o tome koje manifestacije su od interesa za Grad Split, u ovisnosti od toga u čiju nadležnost manifestacija spada;

- prostore koje koriste vlasnici trgovačkog društva i obrtnici (do deset zaposlenih) koji prvi put osnivaju poslovni subjekt i to za prvu godinu poslovanja.”.

Članak 11. Odluke u cijelosti glasi:

“Članak 11.

(1) Koeficijent namjene za poslovni prostor i za građevinsko zemljište koje služi u svrhu obavljanja poslovne djelatnosti određuje se za:

- poslovni prostor koji služi za proizvodnu djelatnost 1,30,

- poslovni prostor koji služi za djelatnost ukrcaja, iskrcaja, prekrcaja roba i skladištenje roba u morskim lukama otvorenim za međunarodni teretni promet 3,00,

- poslovni prostor u kojem se pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu 1,71,

- poslovni prostor koji služi za ostale djelatnosti 9,00

(2) Građevinsko zemljište koje služi u svrhu obavljanja poslovne i proizvodne djelatnosti iznosi 10% koeficijenta namjene koji je određen za poslovni prostor.

(3) Za poslovni prostor i građevinsko zemljište koje služi u svrhu obavljanja poslovne djelatnosti, u slučaju kad se poslovna djelatnost ne obavlja više od šest mjeseci u kalendarskoj godini koeficijent namjene umanjuje se za 50%, ali ne može biti manji od koeficijenta namjene za stambeni prostor, odnosno neizgrađeno građevinsko zemljište.”.

VUS je usvojio zahtjev podnositelja i ukinuo osporene dijelove Odluke, uz sljedeće obrazloženje:

“8. Odredba kojom se sportski objekti u vlasništvu Grada Splita oslobađaju obveze plaćanja komunalne naknade, kad oni služe sportskim i drugim manifestacijama koje su od interesa za Grad Split, spada u ovlasti koju jedinicama lokalne samouprave daje odredba članka 95. st. 1. t. 6. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., broj 68/18,110/18, 32/20, dalje: ZKG) jer ona propisuje da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnoj naknadi kojom se između ostalog određuju opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima odobrava djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalne naknade.

9. Međutim, osporena odredba članka 5. st. 1. podst. 5. Odluke oslobađa obveze Grad Split za sve vlastite sportske objekte, a samo iznimno će se komunalna naknada naplatiti ako se takvi poslovni prostori daju u zakup, podzakup i sl., a ni tada se neće naplatit kad se koriste za manifestacije od interesa za Grad Split. Takvom odredbom ta je jedinica lokalne samouprave neopravdano umanjila prihod svojeg proračuna i ustanovila odredbom općeg akta samoj sebi ustavnopravno zabranjeni monopolistički položaj na tržištu, bez da su u Odluci, sukladno zakonu određeni uvjeti i razlozi za potpuno ili djelomično oslobođenje. Stoga, prema ocjeni Suda, Odluka nije u cijelosti suglasna s odredbom članka 95. st. 1. t. 6. ZKG-a i ima elemente zabranjenog nejednakog postupanja. O tome da nije dopušteno normirati oslobođenje od plaćanja javnog davanja generalno, bez da su normirani uvjeti pod kojim je oslobađanje od obveze dopušteno, ovaj je Sud već izrazio svoj stav u dosadašnjoi praksi. Stoga je ovu odredbu Odluke valjalo ukinuti.

10. Nadalje, odredbom članka 97. Zakona o komunalnom gospodarstvu propisano je da Koeficijent namjene (Kn) ovisno o vrsti nekretnine i djelatnosti koja se obavlja te da za poslovni prostor koji služi za djelatnosti koje nisu proizvodne taj koeficijent ne može biti manji od 1,00 ni veći od 10,00 pa je koeficijent namjene korištenja poslovnog prostora iz članka 11. st. 1. podst. 4. Odluke određen unutar granice propisanog raspona. Stoga ova odredba nije nesuglasna s odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu. Unatoč tome, Sud cijeni da tako visok koeficijent namjene za poslovne prostore u kojima se obavljaju neproizvodne djelatnosti, bez ikakve specifikacije po vrsti neproizvodne djelatnosti, koja se u poslovnom prostoru obavlja, ima značaj zabranjenog nejednakog postupanja prema poduzetnicima u usporedivoj situaciji, jer je Odlukom koeficijent za sve proizvodne djelatnosti određen znatno niže, na 1,30, što također nije obrazloženo, niti su proizvodne djelatnosti kategorizirane bilo po kriteriju poticajnosti proizvodnje od javnog interesa bilo po kriteriju ekonomske produktivnosti ili slično.

11. Ovakvo, iznimno različito, uređivanje iste vrste obveze (plaćanje komunalne naknade za korištenje/vlasništvo poslovnog prostora), a da pritom nisu precizirani i razrađeni specifični koeficijenti namjene za obavljanje neproizvodnih djelatnosti u poslovnom prostoru ima za posljedicu da su poduzetnici koji obavljaju neproizvodnu djelatnost neopravdano i neproporcionalno diskriminirani u odnosu na poduzetnike koji u poslovnim prostorima na području Grada Splita obavljaju proizvodnu djelatnost, za što, po ocjeni ovog Suda nije ekonomski opravdano i razgraničeno, niti je to u interesu poticanja slobode poduzetništva, već naprotiv stvara neproporcionalni financijski teret svim korisnicima poslovnih prostora koji u njemu obavljaju neproizvodnu djelatnost.

12. Prema članku 49. Ustava (...) Komunalna naknada je javno davanje i prihod je proračuna jedinice lokalne samouprave pa je za ovaj slučaj mjerodavna i odredba članka 51. Ustava Republike Hrvatske prema kojoj je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, a porezni se sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti. Jednakost je jedna od najviših vrednota ustavnog poretka pa je s tim u vezi odredbom članka 2. i 9. Zakona o suzbijanju diskriminacije zabranjeno svako nejednako postupanje kojim se osoba stavlja ili je bila stavljena ili bi mogla biti stavljena u nepovoljniji položaj od druge osobe u usporedivoj situaciji. U konkretnom slučaju propisivanje niskog koeficijenta namjene za sve korisnike poslovnih prostora koji obavljaju proizvodne djelatnosti, bez ikakve diferencijacije djelatnosti i propisivanjem gotovo najviše dopuštenog koeficijenta za korisnike poslovnih prostora u kojima se obavljaju neproizvodne (‘ostale’) djelatnosti, također bez ikakve diferencijacije djelatnosti predstavničko tijelo Grada Splita je povrijedilo odredbe o zabrani diskriminacije, što osporenu odredbu članka 11. st. 1. podst. 4. čini nezakonitom i zbog čega je i ta odredba ukinuta.”.

3. AKTIVNA LEGITIMACIJA GRADA SPLITA ZA PODNOŠENJE USTAVNE TUŽBE
Razmatrajući navode ustavne tužbe i okolnosti konkretnog slučaja, ocjena je Ustavnog suda (polazeći od stajališta iz odluke broj: U-III-462/2010 od 10. rujna 2013. – Nar. nov., br. 120/13, i rješenja broj: U-III-4035/2013 i U-III-2272/2015 od 26. siječnja 2016. - Nar. nov., br. 17/16) da je u konkretnom slučaju riječ o tzv. komunalnoj ustavnoj tužbi, odnosno o ustavnoj tužbi zbog povrede ustavnog prava na lokalnu samoupravu.

Naime, osporenom presudom VUS-a ukinut je dio općeg akta koji je donijelo Gradsko vijeće Grada Splita kojim se uređuje plaćanje komunalne naknade, te se takva odluka može smatrati miješanjem u ustavno pravo jedinice lokalne samouprave na lokalnu samoupravu.

4. STAJALIŠTE USTAVNOG SUDA
Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava, suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi.

Za ocjenu prigovora podnositelja mjerodavne su posebice odredbe ZKG-a:

“Članak 95.

(1) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnoj naknadi kojom se određuju:

1. područja zona u jedinici lokalne samouprave u kojima se naplaćuje komunalna naknada

2. koeficijent zone (Kz) za pojedine zone u jedinici lokalne samouprave u kojima se naplaćuje komunalna naknada

3. koeficijent namjene (Kn) za nekretnine za koje se plaća komunalna naknada

4. rok plaćanja komunalne naknade

5. nekretnine važne za jedinicu lokalne samouprave koje se u potpunosti ili djelomično oslobađaju od plaćanja komunalne naknade

6. opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima odobrava djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalne naknade.

(...)

Članak 97.

(1) Koeficijent namjene (Kn) ovisno o vrsti nekretnine i djelatnosti koja se obavlja iznosi za:

1. stambeni prostor 1,00

2. stambeni i poslovni prostor koji koriste neprofitne udruge građana 1,00

3. garažni prostor 1,00

4. poslovni prostor koji služi za proizvodne djelatnosti ne može biti manji od 1,00 ni veći od 5,00

5. poslovni prostor koji služi za djelatnosti koje nisu proizvodne ne može biti manji od 1,00 ni veći od 10,00

6. građevinsko zemljište koje služi obavljanju poslovne djelatnosti može biti najviše 10% koeficijenta namjene koji je određen za poslovni prostor

7. neizgrađeno građevinsko zemljište 0,05.

(2) Za poslovni prostor i građevinsko zemljište koje služi obavljanju poslovne djelatnosti, kad se poslovna djelatnost ne obavlja više od šest mjeseci u kalendarskoj godini, koeficijent namjene umanjuje se za 50%, ali ne može biti manji od koeficijenta namjene za stambeni prostor odnosno za neizgrađeno građevinsko zemljište.

(3) Za hotele, apartmanska naselja i kampove visina godišnje komunalne naknade ne može biti veća od 1,5 % ukupnoga godišnjeg prihoda iz prethodne godine, ostvarenog u hotelima, apartmanskim naseljima i kampovima koji se nalaze na području dotične jedinice lokalne samouprave.”.

Ustavni je sud zauzeo stajalište da se navodi podnositelja o povredi prava koja jamče područnu (regionalnu) samoupravu i pravo na vlastite prihode trebaju razmotriti polazeći od vrste postupka koji je prethodio ustavnosudskom postupku, a to je postupak ocjene zakonitosti općeg akta propisan člancima 83. - 88. ZUS-a.

U provedenom je postupku VUS, prema navedenim odredbama ZUS-a, razmotrio argumente podnositelja zahtjeva, i utvrdio da članak 5. st. 1. podst. 5. Odluke oslobađa od obveze plaćanja komunalne naknade Grad Split za sve vlastite sportske objekte, a samo iznimno će se komunalna naknada naplatiti ako se takvi poslovni prostori daju u zakup ili podzakup, a ni tada se neće naplatiti ako se koriste za manifestacije od interesa za Grad Split.

Citiranom je odredbom ta jedinica lokalne samouprave neopravdano umanjila prihod svojeg proračuna i ustanovila odredbom općeg akta samoj sebi ustavnopravno zabranjeni monopolistički položaj na tržištu, a da u Odluci, u skladu sa zakonom, nisu određeni uvjeti i razlozi za potpuno ili djelomično oslobođenje, pa stoga, prema ocjeni VUS-a, ta odredba nije suglasna s člankom 95. st. 1. t. 6. ZKG-a i ima elemente zabranjenog nejednakog postupanja.

U odnosu na članak 11. st. 1. podst. 4. Odluke, VUS je utvrdio da određeni koeficijent namjene za poslovne prostore u kojima se obavljaju neproizvodne djelatnosti, bez ikakve specifikacije po vrsti neproizvodne djelatnosti, koja se u poslovnom prostoru obavlja, ima važnost zabranjenog nejednakog postupanja prema poduzetnicima u usporedivoj situaciji, jer je koeficijent za sve proizvodne djelatnosti određen znatno niže - na 1,30, a proizvodne djelatnosti nisu kategorizirane po kriteriju poticajnosti proizvodnje od javnog interesa, po kriteriju ekonomske produktivnosti ili slično.

Takvo iznimno različito uređivanje iste vrste obveze (plaćanje komunalne naknade za korištenje/vlasništvo poslovnog prostora u kojemu se obavlja proizvodna odnosno neproizvodna djelatnost), a da pritom nisu precizirani i razrađeni specifični koeficijenti namjene za obavljanje neproizvodnih djelatnosti u poslovnom prostoru, ima za posljedicu da su poduzetnici koji obavljaju neproizvodnu djelatnost neopravdano i nerazmjerno diskriminirani u odnosu na poduzetnike koji u poslovnim prostorima na području Grada Splita obavljaju proizvodnu djelatnost, što, prema ocjeni VUS-a, nije ekonomski opravdano i razgraničeno, niti je to u interesu poticanja slobode poduzetništva, već naprotiv stvara nerazmjeran financijski teret svim korisnicima poslovnih prostora koji u njima obavljaju neproizvodnu djelatnost. Propisivanjem niskog koeficijenta namjene za sve korisnike poslovnih prostora koji obavljaju proizvodne djelatnosti, bez ikakve diferencijacije djelatnosti i propisivanjem gotovo najvišeg dopuštenog koeficijenta za korisnike poslovnih prostora u kojima se obavljaju neproizvodne (“ostale”) djelatnosti bez ikakve diferencijacije djelatnosti, predstavničko tijelo Grada Splita povrijedilo je i odredbe o zabrani diskriminacije.

Razmatrajući obrazloženje osporene presude, Ustavni je sud zaključio da je VUS prvo utvrdio da osporene odredbe Odluke nisu u suprotnosti sa Zakonom o komunalnom gospodarstvu, a nakon toga je iznio svoju analizu, a da za takav postupak nije naveo ni valjane razloge ni ovlasti.

Naime, pri ocjenjivanju diskriminacije Visoki je upravni sud utvrdio da je razlikovanje između proizvodne i neproizvodne djelatnosti diskriminatorno, iako sam članak 97. st. 1. t. 5. ZKG-a daje mogućnost razlikovanja od 1 do 10 za pojedine grupe poduzetnika pri plaćanju komunalne naknade. Pritom, zakonodavac nije naveo koji su kriteriji za takvo razlikovanje poduzetnika, pa to nije u obvezi ni jedinica lokalne samouprave pri donošenju Odluke.

Nadalje, VUS uspoređuje poduzetnike koji proizvode i one koji daju usluge (npr. organizacija koncerata), ali to nisu usporedive grupe poduzetnika. Potpuno je nejasan zaključak VUS-a o tome da je došlo do diskriminacije, a nije navedena diskriminatorna osnova iz članka 16. Zakona o suzbijanju diskriminacije (Nar. nov., br. 85/08 i 112/12). Podnositelj zahtjeva također nije dokazao da je riječ o usporedivim skupinama poduzetnika i nije ponudio dokaze po kojoj su osnovi oni diskriminirani. Dakle, VUS nije objasnio ključne pravne činjenice za svoju ocjenu o nezakonitosti pojedinih odredbi Odluke.

U samoupravnom je djelokrugu jedinica lokalne samouprave, na temelju članaka 128. i 131. stavka 1. Ustava, da u okviru akata o visini komunalne naknade procjenjuju koje će djelatnosti poticati i na koji način, te kako će to poticanje uskladiti s potrebnim prihodima da bi se obavljale komunalne djelatnosti koje su jedinice lokalne samouprave u obvezi obavljati. Osporenom presudom dovedena je u pitanje mogućnost vođenja komunalne politike na razini jedinice lokalne samouprave, a VUS je prekoračio svoje ovlasti koje ima po ZUS-u.

Ustavni sud napominje da je pravna priroda komunalne naknade odlučno određena činjenicom da se njezinim prikupljanjem u proračunu pojedine jedinice lokalne samouprave osigurava ostvarenje člankom 131. st. 1. Ustava zajamčenog prava jedinica lokalne samouprave na vlastite prihode i na njihovo slobodno raspolaganje, kao i činjenicom da je ona (financijski) uvjet obavljanja komunalnih djelatnosti iz djelokruga pojedine jedinice lokalne samouprave (v. članak 129.a Ustava), te ujedno jedan od prihodovnih temelja prava građana na lokalnu samoupravu zajamčenog člankom 128. st. 1. Ustava.

Pritom, njezinu pravnu prirodu određuje isključiva nadležnost predstavničkog tijela pojedine jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom oslobodi u potpunosti ili djelomično pojedine nekretnine od obveze plaćanja komunalne naknade, odnosno utvrdi opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima može odobriti potpuno ili djelomično oslobađanje od obveze plaćanja komunalne naknade - stajalište iz odluka Ustavnog suda broj: U-III-3137/2014 od 28. studenoga 2017. i broj: U-III-4846/2015 od 11. listopada 2018.

U odluci broj: U-I-3019/2018 i dr. od 30. listopada 2018. (Nar. nov., br. 110/18) izraženo je sljedeće stajalište: “Jedinice lokalne samouprave zakonom su neposredno ovlaštene uređivati mogućnost potpunog i djelomičnog oslobađanja od dužnosti plaćanja komunalnog doprinosa i naknade, i to tako da mogu samostalno propisivati opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima pojedincima daje pravo na podnošenje zahtjeva za oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa i komunalne naknade (članci 78. i 95. ZoKG-a).”.

Slijedom tih utvrđenja i zaključaka u konačnici je utvrđeno da je Visoki upravni sud neustavno ograničio autonomni djelokrug podnositelja i da je propise tumačio arbitrarno, što je ugrozilo pravo podnositelja na lokalnu samoupravu.