1. UVOD
Direktiva (EU) 2023/970 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. svibnja 2023. o jačanju primjene načela jednakih plaća muškaraca i žena za jednak rad ili rad jednake vrijednosti putem transparentnosti plaća i mehanizama izvršenja (u nastavku teksta: Direktiva 2023/970)¹ morala se prenijeti u hrvatski pravni poredak najkasnije do 7. lipnja 2026. Među novim obvezama poslodavaca središnje mjesto zauzima obveza izvještavanja o razlici u plaći prema spolu iz članka 9. Direktive 2023/970, s postupnom primjenom prema veličini poslodavca: poslodavci s 250 i više radnika prvi put izvještavaju do 7. lipnja 2027., poslodavci sa 150 do 249 radnika do istoga datuma, dok poslodavci sa 100 do 149 radnika prvi izvještaj podnose do 7. lipnja 2031.

Pravna težina sustava izvještavanja izravno ovisi o opsegu pojma plaće. Što je pojam plaće širi, to je veća vjerojatnost da će se zabilježiti razlika veća od 5 % unutar pojedine kategorije radnika, što potom prema članku 10. Direktive 2023/970 aktivira obvezu zajedničke procjene plaća sa socijalnim partnerima i, ako razlika nije objektivno opravdana, obvezu poduzimanja korektivnih mjera.

Presuda Suda Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU-a) od 4. listopada 2024. u predmetu C-314/23 Ministerio Fiscal protiv Air Nostrum² u praksi je otvorila pitanje pripadaju li dnevnice za vrijeme službenog putovanja pojmu plaće u smislu prava Unije. Sud EU-a je u toj presudi, doduše u kontekstu Direktive 2006/54/EZ³, dao potvrdan odgovor s obzirom na konkretne sporne dnevnice španjolskih zračnih prijevoznika. Otvoreno je, međutim, pitanje vrijedi li takav zaključak Suda EU-a i za dnevnicu u hrvatskom radnopravnom uređenju, u kojem Zakon o radu⁴ primitke iz radnog odnosa razvrstava na plaću iz članka 90. i ostala materijalna prava i druge primitke iz članka 90.a, koji se izričito ne smatraju plaćom.

U članku prvo izlažemo pojam plaće u pravu Unije i njegovo značenje za obveze poslodavca prema Direktivi 2023/970. Slijedi razrada hrvatskog uređenja, s naglaskom na razlikovanje plaće iz članka 90. i primitaka iz članka 90.a ZOR-a. Potom prikazujemo relevantne presude Suda EU-a, uključujući Air Nostrum, kao najnoviju, ali u kontekstu prijašnjih presuda Suda EU-a od presuda u predmetima Defrenne⁵ i Bilka⁶ do Bötel⁷. U središnjem dijelu izlažemo argumente zbog kojih hrvatska dnevnica po svojoj prirodi izlazi iz pojma plaće u smislu Direktive 2023/970, a u zaključnom dijelu dajemo praktične preporuke za pripremu sustava izvještavanja.

2. POJAM PLAĆE U PRAVU UNIJE I NJEGOVO ZNAČENJE ZA OBVEZE POSLODAVCA
Članak 157. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije⁸ plaću definira kao redovitu osnovnu ili minimalnu nadnicu ili plaću te sve druge naknade, bilo u gotovini bilo u naravi, koje radnik prima neposredno ili posredno od svojeg poslodavca u vezi sa zaposlenjem. Direktiva 2023/970 u članku 3. stavku 1. točki (a) preuzima istovjetnu definiciju, povezujući je s prethodnom uvodnom izjavom 21. Direktive 2023/970.

U Uvodnoj izjavi 21. Direktive 2023/970 navodi se kako pojam plaće obuhvaća i dopunske ili varijabilne primitke kao što su bonusi, naknade za prekovremeni rad, putni troškovi, doplatci za stanovanje i hranu, naknade za osposobljavanje, otpremnine, zakonske naknade za bolovanje, zakonom propisane naknade i strukovno mirovinsko osiguranje. Bilješka uz tu uvodnu izjavu upućuje na presudu Suda EU-a od 9. veljače 1982. u predmetu Garland protiv British Rail Engineering⁹, u kojoj je Sud EU-a utvrdio kako pojam plaće obuhvaća i povlaštene putne karte koje su radnici uživali nakon umirovljenja.

Pojam plaće u pravu Unije autonoman je pojam, neovisan od porezno-pravnih i računovodstvenih kvalifikacija u nacionalnom pravu. Sud EU-a je u nizu presuda razvio funkcionalan pristup prema kojem je za procjenu ulazi li određeni primitak u pojam plaće relevantno je li primitak posljedica radnog odnosa i obavljanja rada, a ne naziv tog primitka u nacionalnom zakonodavstvu. U definiciji plaće u EU pravu polazna je odluka Suda EU-a u predmetu Defrenne II¹⁰ o izravnom učinku tadašnjeg članka 119. Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (u nastavku teksta: UEEZ); nadograđena je presudama Bilka-Kaufhaus za sustav strukovnoga mirovinskog osiguranja, Barber¹¹ za naknadu kod prestanka radnog odnosa, te Royal Copenhagen¹² za sustav nagrađivanja po radnom učinku. U predmetu Bötel Sud EU-a je u pojam plaće uključio i naknadu koju radnik prima za vrijeme provedeno na seminarima radničkog vijeća.

Iz tih presuda razvilo se opće pravilo prema kojemu pojam plaće obuhvaća svaku naknadu, u novcu ili u naravi, neposrednu ili buduću, pod uvjetom da je radnik prima, makar posredno, u vezi sa zaposlenjem, neovisno o tome prima li je na temelju ugovora o radu, zakona ili dobrovoljno. Ono je u sudskoj praksi Suda EU-a dosljedno potvrđivano i predstavlja izraz autonomnog pojma plaće iz članka 157. UFEU-a, koji se primjenjuje pri određivanju opsega prava na jednaku plaću.

Praktične posljedice te definicije vežu se uz nekoliko odredaba Direktive 2023/970. Prva je transparentnost prije zapošljavanja iz članka 5., koja zahtijeva navođenje početne plaće ili raspona plaće u oglasu odnosno najkasnije prije razgovora za posao. Druga je pravo radnika na informacije o pojedinačnoj plaći te o prosječnim platnim razredima razdvojenima po spolu za kategoriju radnika koji obavljaju isti rad ili rad jednake vrijednosti, propisano člankom 7. Direktive 2023/970, a treća, najzahtjevnija, je obveza izvještavanja iz članka 9. Direktive 2023/970, koja podrazumijeva izračun razlike u plaći prema spolu, uključujući razliku u dopunskim ili varijabilnim primicima.

Ako pojam plaće obuhvati i dnevnicu, izvještavanje će morati uključiti i taj primitak. Ako se zabilježi razlika veća od 5 %, koja se ne može objektivno opravdati, prema članku 10. Direktive 2023/970 aktivira se zajednička procjena plaća. Razgraničenje primitaka koji ulaze u plaću od onih koji ostaju izvan toga pojma, stoga je jedno od ključnih pitanja prijenosa Direktive 2023/970.

3. HRVATSKO UREĐENJE: RAZLIKA IZMEĐU PLAĆE I OSTALIH PRIMITAKA IZ RADNOG ODNOSA
ZOR razlikuje plaću iz članka 90. i primitke radnika po osnovi radnog odnosa iz članka 90.a. Plaća iz članka 90. ZOR-a sastoji se od osnovne plaće, dodataka i ostalih primitaka radnika za obavljeni rad. Članak 90.a ZOR-a uređuje primitke koje radnik može ostvariti na temelju radnog odnosa, a koji se po svom obilježju smatraju materijalnim pravima ili naknadama troška te se ne smatraju plaćom u smislu članka 90.

U sklopu članka 90.a ZOR-a navode se, primjerice, jubilarna nagrada, regres, nagrada za božićne blagdane, otpremnina prilikom odlaska u mirovinu te naknade troškova kao što su naknada troškova prijevoza na posao i s posla, naknada troškova vezanih uz rad na izdvojenom mjestu rada, dnevnica i druge naknade troškova službenog putovanja te naknada za rad na terenu. Te primitke ZOR i izričito stavlja izvan pojma plaće, čime hrvatsko zakonodavstvo prihvaća konceptualnu liniju razlikovanja koju, doduše drugim instrumentima, prihvaća i sudska praksa Suda EU-a.

Iznos neoporezive dnevnice za službena putovanja u Hrvatskoj utvrđen je člankom 7. stavkom 2. Pravilnika o porezu na dohodak¹³. Visina dnevnice ne ovisi o radnom mjestu, stažu niti kategoriji radnika. Da bi radnik ostvario pravo na dnevnicu, moraju kumulativno biti ispunjena dva uvjeta: boravak izvan mjesta rada i boravišta te trajanje izbivanja iznad osam, odnosno iznad dvanaest sati.

Dnevnica u hrvatskom uređenju ima restitutivni karakter jer se dnevnicom pokrivaju povećani troškovi prehrane i sitnih izdataka koji nastaju zato što se radnik na službenom putu ne može hraniti i organizirati svakodnevicu na uobičajen način. Paušalni izračun ne mijenja tu funkciju, već je tehnička posljedica nemogućnosti praktičnog dokazivanja svakog pojedinog izdatka. Dnevnica se pojavljuje samo kad postoji konkretan radni nalog za službeno putovanje, pa nije sastavnica plaće niti se isplaćuje paralelno s plaćom kao dodatak.

4. SUDSKA PRAKSA SUDA eu O POJMU PLAĆE
4.1. LINIJA ŠIRENJA POJMA PLAĆE
Sudska praksa Suda EU-a postupno je razvijala definiciju pojma plaće. U presudi Defrenne II Sud EU-a utvrdio je izravan učinak tadašnjeg članka 119. UEEZ-a i utvrdio da pojam plaće obuhvaća sve naknade vezane uz radni odnos. U predmetu Bilka-Kaufhaus Sud EU-a je u pojam plaće uvrstio i strukovno mirovinsko osiguranje koje je financirao poslodavac, otvorivši put nizu kasnijih presuda u istom smjeru. U predmetu Barber Sud EU-a proširio je pojam plaće na naknade pri prestanku radnog odnosa.

Posebno je za ovaj kontekst zanimljiv predmet Bötel, u kojem je Sud EU-a utvrdio da naknada koju radnik prima zato što sudjeluje na seminarima radničkog vijeća izvan radnog vremena predstavlja plaću. Iz te presude izvedena je opća tvrdnja kako pojam plaće obuhvaća svaku naknadu, u novcu ili naravi, koju radnik prima u vezi sa zaposlenjem, neovisno o pravnoj osnovi isplate (ugovor, propis, kolektivni ugovor).

U predmetu Garland, na koji izričito upućuje uvodna izjava 21. Direktive 2023/970, Sud EU-a utvrdio je da pojam plaće obuhvaća povlaštene putne karte koje britanske željeznice odobravaju radnicima nakon umirovljenja. Riječ je o materijalnoj pogodnosti koja proizlazi iz radnog odnosa i na koju radnik redovito ima pravo, neovisno o konkretnom radnom odnosu.

4.2. LINIJA OGRANIČAVANJA: ŠTO OSTAJE IZVAN POJMA PLAĆE
Iako je tendencija širenja pojma plaće dominantna, Sud EU-a u nizu predmeta utvrđuje i granice pojma plaće. U predmetu Abdoulaye¹⁴ Sud EU-a razlikovao je primitke koji su nagrada za rad od onih kojima je svrha nadoknada za profesionalne nedostatke nastale zbog odsutnosti s posla. Predmet se ticao jednokratne isplate trudnicama pri odlasku na rodiljni dopust koju je isplaćivao poslodavac, a Sud EU-a utvrdio je da takva naknada nije sama po sebi plaća jer joj je svrha kompenzacija za karijernu štetu nastalu isključivo ženskim radnicama, a ne nagrađivanje za obavljeni rad.

U predmetu Griesmar¹⁵ Sud EU-a utvrdio je da mirovinski sustav koji se odnosi isključivo na određenu kategoriju radnika, koji je izravno vezan uz navršeni staž i čiji se iznos izračunava prema zadnjoj plaći, ulazi u pojam plaće u smislu članka 119. UEEZ-a, za razliku od općih zakonskih sustava socijalnog osiguranja koji se odnose na šire kategorije osoba neovisno o radnom odnosu. Time je Sud EU-a uspostavio kriterije razlikovanja koji su relevantni za utvrđivanje pravne naravi mirovinskih primitaka.

4.3. PREDMET AIR NOSTRUM: ČINJENIČNI OKVIR I DOSEG
U predmetu Air Nostrum Sud EU-a odlučivao je povodom prethodnog pitanja koje je uputio španjolski Audiencia Nacional u sporu između sindikata kabinskog osoblja STAVLA i pružatelja zračnih usluga Air Nostrum.

Spor se odnosio na različite iznose dnevnica za prehranu propisane dvama zasebnim kolektivnim ugovorima: jednim za pilote, u kojem su dnevnice bile propisane u višem iznosu, i drugim za kabinsko osoblje, u kojem su dnevnice bile propisane u nižem iznosu. U kategoriji pilota nalazi se pretežno muška, a u kategoriji kabinskog osoblja pretežno ženska radna snaga, pa je u konkretnom slučaju bilo neizbježno pitanje neizravne diskriminacije po spolu.

Sud EU-a je u presudi zaključio da takve dnevnice za prehranu predstavljaju plaću u smislu članka 2. st. 1. toč. (e) Direktive 2006/54/EZ. Odluka je utemeljena na tvrdnji da je riječ o primitku koji se isplaćuje za obavljanje rada, čija visina ovisi o pripadnosti određenoj kategoriji radnika i koji se isplaćivao svaki radni dan kada je radnik bio angažiran u putovanjima kao dio standardnog kompenzacijskog paketa.

Doseg presude treba čitati u kontekstu njezinih činjeničnih okolnosti. Sporna dnevnica imala je tri obilježja koja je razlikuju od dnevnice u hrvatskom radnopravnom uređenju. Prije svega, isplaćivala se svaki radni dan kada je radnik bio angažiran u putovanjima, dakle učestalo i predvidivo, kao stalna komponenta primitaka.

Zatim, iznos je određen ovisno o kategoriji radnoga mjesta, što je tipična značajka komponente plaće, a ne naknade troška. Usto, dnevnica nije bila zakonski uređena jedinstvenim iznosom za sve radnike, već je bila ugovorena različito po sektoru.

Akademska kritika presude¹⁶ pokazuje da Sud EU-a nije izričito uspostavio vezu između doprinosa rada i visine dnevnice, što je u prijašnjoj sudskoj praksi (Bilka, Royal Copenhagen) bio temelj za uključivanje pojedine komponente u pojam plaće.

5. ZAŠTO HRVATSKA DNEVNICA IZLAZI IZ POJMA PLAĆE 
Argumentacija da dnevnica iz članka 90.a ZOR-a ne predstavlja plaću u smislu Direktive 2023/970 počiva na tipološkoj različitosti tog primitka u odnosu na dnevnicu o kojoj je odlučeno u predmetu Air Nostrum.

5.1. RESTITUTIVNA NARAV, NE NAGRADA ZA RAD
Dnevnica u radnom zakonodavstvu Hrvatske nema ulogu kompenziranja doprinosa radnika radu, već ima ulogu kompenziranja povećanog troška prehrane i sitnih izdataka koji nastaje izvan mjesta rada. Ta funkcija jasno je vidljiva iz strukture članka 90.a ZOR-a, koji govori o materijalnim pravima i naknadama troška, te ih izričito odvaja od pojma plaće. U sudskoj praksi Sud EU-a razlikovao je primitke koji su nagrada za rad od onih kojima je svrha uklanjanje materijalne prepreke za rad.

Ta linija razlikovanja primjenjiva je i na dnevnicu: njezina svrha nije naknaditi obavljeni rad, već restituirati objektivno povećan trošak.

5.2. JEDINSTVENI IZNOS NEOVISAN O KATEGORIJI RADNIKA
Visina dnevnice u Hrvatskoj propisana je jedinstveno za sve radnike. Ne razlikuje se prema obrazovanju, stažu, složenosti posla ni odgovornosti. Time dnevnica nema osnovnu strukturnu značajku komponente plaće, koja je upravo razlikovanje prema radnom mjestu i vrijednosti rada. Upravo prema toj logici izvještavanje po kategorijama radnika, kako ga predviđa članak 9. Direktive 2023/970, ima smisla. Dnevnica nije izvor sustavne razlike koja bi mogla otkriti rodnu pristranost u platnoj strukturi.

5.3. AKTIVIRANJE DNEVNICE PO NASTALOM SLUČAJU
Dnevnica se aktivira tek kad postoji konkretan nalog za službeno putovanje izvan mjesta rada. Riječ je o povremenom primitku uvjetovanom nastalim događajem, a ne o stalnoj sastavnici primitaka koji čine plaću.

Razlika u broju službenih putovanja među radnicima posljedica je razlika u prirodi pojedinih radnih mjesta, a ne strukturalne nejednakosti utemeljene na spolu. Uključivanje dnevnice u izračun prosječne plaće za neku kategoriju radnika iskrivilo bi statistički prikaz, jer bi se mjerila učestalost putovanja, a ne razlika u nagrađivanju.

5.4. TEKST UVODNE IZJAVE 21. DIREKTIVE 2023/970 NE OBUHVAĆA DNEVNICU
Lista primjera primitaka u uvodnoj izjavi 21. Direktive 2023/970 spominje trajnije ili učestalije primitke koji se daju uz plaću kao standardna pogodnost.

Dnevnica iz članka 90.a ZOR-a nije niti doplatak niti trajna pogodnost, već paušalna refundacija pojedinačnog troška vezanog uz konkretno službeno putovanje.

Bilješka uz uvodnu izjavu 21. upućuje na predmet Garland, koji se ticao povlaštenih putnih karata za umirovljene radnike, dakle pogodnosti koje radnik koristi izvan obavljanja rada. Ta pojmovna logika ne odgovara pojmu dnevnice u radnom pravu Republike Hrvatske.

6. POSLJEDICE ZA OBVEZU IZVJEŠTAVANJA IZ ČLANKA 9. DIREKTIVE 2023/970
Iz prikazane argumentacije slijedi da poslodavci u Republici Hrvatskoj imaju razložnu osnovu kvalificirati dnevnicu iz članka 90.a ZOR-a kao naknadu troška, a ne kao komponentu plaće, te je u tom svojstvu izostaviti iz izračuna razlike u plaći. Takvu kvalifikaciju potrebno je obrazložiti u internim aktima, prvenstveno u pravilniku o radu i pravilniku o plaćama, pozivajući se na funkciju i uvjet isplate dnevnice te na sustavnu razliku između plaće iz članka 90. i ostalih primitaka iz članka 90.a ZOR-a.

Pragmatičan pristup, koji uvažava i presudu Air Nostrum, sastoji se u dvostupanjskom rješenju. Prije svega, dnevnica se izostavlja iz pojma plaće koji se koristi za potrebe izvještavanja, uz obrazloženje koje proizlazi iz njezine restitutivne naravi i jedinstvenog iznosa. Zatim, ako se naknadno utvrdi obveza njezina uključivanja, dnevnica se prikazuje kao zasebna kategorija dopunskih ili varijabilnih primitaka, uz obrazloženje da razlika u dnevnicama među kategorijama radnika proizlazi iz razlike u učestalosti službenih putovanja, što je objektivni i rodno neutralni kriterij u smislu članka 10. stavka 1. Direktive 2023/970.

Drugi stupanj nije ustupak prema širem tumačenju, već osiguranje. Čak i ako sud zaključi da dnevnica ulazi u plaću, opravdanje razlike u dnevnicama gotovo je trivijalno dokazivo: razlika proizlazi iz razlike u poslovima, ne iz razlikovanja prema spolu. Inspekcijski nadzor i sudski postupak po prigovoru na temelju Direktive 2023/970 prebacuje teret dokazivanja na poslodavca, pa je ulaganje u kvalitetnu dokumentaciju kategorija radnika i službenih putovanja jednako važno kao i sama kvalifikacija primitka.

7. ZAKLJUČAK
Dnevnica iz članka 90.a ZOR-a po svojim obilježjima izlazi iz pojma plaće u smislu Direktive 2023/970. Restitutivna narav, jedinstveni iznos za sve radnike i aktivacija njezine isplate nastupom događaja čine je tipološki različitom od primitaka koje obuhvaća uvodna izjava 21. Direktive 2023/970 i koje je Sud EU-a obuhvatio presudom Air Nostrum. Razlikovanje je pravno održivo i zaslužuje izričito argumentiranje u procesu prijenosa Direktive.

Otvoreno je pitanje hoće li hrvatski sud, odnosno Sud EU-a po eventualnom prethodnom pitanju, prihvatiti takvu kvalifikaciju. Argumentacija nije apsolutno sigurna, ali je razložna i pravno obraniva. U razdoblju do prijenosa Direktive 2023/970 poslodavci imaju razloga pripremiti dvostupanjsko rješenje: dnevnicu izostaviti iz izračuna plaće za potrebe izvještavanja, uz pripremljenu rezervnu poziciju koja, ako bi do nje došlo, omogućuje opravdanje razlike objektivnim kriterijem učestalosti službenih putovanja.

Konačan ishod ovisit će o praksi te o tumačenju koje će se oblikovati u inspekcijskoj i sudskoj praksi. Interna dokumentacija poslodavaca i kvaliteta evidencija o službenim putovanjima u međuvremenu se pokazuju kao prvi i najvažniji korak u pripremi za primjenu novog sustava transparentnosti plaća.

1 Direktiva (EU) 2023/970 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. svibnja 2023. o jačanju primjene načela jednakih plaća muškaraca i žena za jednak rad ili rad jednake vrijednosti putem transparentnosti plaća i mehanizama izvršenja (SL L 132, 17. 5. 2023., str. 21.).
2 Presuda Suda (četvrto vijeće) od 4. listopada 2024., Ministerio Fiscal protiv Air Nostrum, Líneas Aéreas del Mediterráneo i drugi, C-314/23, ECLI:EU:C:2024:845 (u nastavku teksta: presuda Air Nostrum).
3 Direktiva 2006/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada (preinaka), SL L 204, 26. 7. 2006., str. 23 – 36.
4 Zakon o radu (Nar. nov., br. 93/14, 127/17, 98/19, 151/22, 64/23 – u nastavku teksta: ZOR).
5 Presuda Suda EU-a od 8. travnja 1976., Defrenne (43/75), ECLI:EU:C:1976:56.
6 Presuda Suda EU-a od 13. svibnja 1986., Bilka-Kaufhaus (170/84), ECLI:EU:C:1986:204.
7 Presuda Suda EU-a od 4. lipnja 1992., Bötel (C-360/90), ECLI:EU:C:1992:246.
8 Pročišćena verzija Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL EU C 202, 7. lipnja 2016. (u nastavku teksta: UFEU).
9 Presuda Suda od 9. veljače 1982., Garland protiv British Rail Engineering, 12/81, ECLI:EU:C:1982:44.
10 Presuda Suda od 8. travnja 1976., Defrenne, 43/75, ECLI:EU:C:1976:56.
11 Presuda Suda od 17. svibnja 1990., Barber, C-262/88, ECLI:EU:C:1990:209.
12 Presuda Suda od 31. svibnja 1995., Specialarbejderforbundet i Danmark protiv Dansk Industri, acting for Royal Copenhagen A/S, C-400/93, ECLI:EU:C:1995:155.
13 Nar. nov., br. 10/17, 128/17, 106/18, 1/19, 80/19, 1/20, 74/20, 138/20, 1/21, 102/22, 112/22, 156/22, 1/23, 3/23, 56/23, 143/23, 16/25 i 157/25.
14 Presuda Suda EU-a (peto vijeće) od 16. rujna 1999., Oumar Dabo Abdoulaye i drugi protiv Régie nationale des usines Renault SA, C-218/98, ECLI:EU:C:1999:424.
15 Presuda Suda EU-a od 29. studenoga 2001., Joseph Griesmar protiv Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie i Ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l’État et de la Décentralisation, C-366/99, ECLI:EU:C:2001:648.
16 Kritika je iznesena u: Vyas, N., Flight Crew v. Cabin Crew – One of these things is not like the other: A critical reflection on Air Nostrum C-314/23, European Labour Law Journal, 2025.