1. UVOD
Povod za pisanje ovoga članka ustrajni su napadi američke administracije na Akt o digitalnim uslugama¹, koji ćemo u nastavku teksta zvati prema engleskoj pokrati „DSA“, po kojoj je kolokvijalno i poznat.

Od početka mandata trenutnog predsjednika Sjedinjenih Američkih Država (u nastavku teksta: SAD) traje otvorena i ustrajna kampanja protiv DSA-a, koja je čak dovela i do zabrane ulaska u SAD pojedinim europskim građanima. Udarni moto kampanje tvrdnja je da DSA predstavlja kršenje prava na slobodu govora, odnosno, jezikom Ustava RH, slobodu izražavanja misli.

Iako je pravi cilj te kampanje zaštita interesa velikih američkih platformi, ona udara na vrlo osjetljivo područje svakog pojedinca, a to je sloboda izražavanja. Nažalost, učinak takve kampanje može biti vrlo negativan, odnosno može stvoriti utisak da DSA doista predstavlja novi cenzorski instrument. Zbog toga, smatramo potrebnim u ovom članku pojasniti koncept DSA-a i ukazati na to da DSA ne uspostavlja nova ograničenja slobode izražavanja niti nova „cenzorska“ tijela.

Nadalje, pojasnit ćemo razliku između uklanjanja sadržaja na temelju naloga nadležnih tijela i drugih načina uklanjanja sadržaja koje DSA predviđa te pokazati da DSA nije uspostavio nove mehanizme, već je postojeće načine pravno uredio.

U konačnici, objasnit ćemo koje su to specifične obveze koje imaju vrlo velike platforme, posebice u odnosu na govor mržnje i lažne vijesti te objasniti zašto su upravo te obveze stvarni razlog žestokog otpora tih platformi, koje američka administracija u potpunosti podržava.

2. DSA SLUŽI ZA SUZBIJANJE NEZAKONITOG SADRŽAJA
Iako je DSA složeni pravni instrument, njegova osnovna svrha vrlo je jasna: borba protiv svih oblika nezakonitog sadržaja na internetu, koja počiva na načelu da ono što je nezakonito u stvarnom svijetu (off line) mora biti nezakonito i na internetu (on line).

Pritom, DSA ne uvodi nove oblike nezakonitosti. Upravo suprotno, definicija nezakonitog sadržaja kao svake informacije koja „nije u skladu s pravom Unije ili pravom bilo koje države članice koje je u skladu s pravom Unije“ jasno upućuje na već postojeće zakonodavstvo.

Prema tome, samo ono što pravo Unije ili nacionalno pravo propisuju kao nezakoniti sadržaj predstavlja predmet naloga za djelovanje protiv nezakonitog sadržaja, kao pravnog sredstva kojim DSA omogućava brzo i učinkovito micanje ili onemogućavanje pristupa tom sadržaju, čime se štite prava svih osoba koje taj sadržaj ugrožava. Pravo na slobodu izražavanja nije apsolutno pravo. Ono je podložno ograničenjima koja, sukladno standardima zaštite ljudskih prava, moraju biti propisana zakonom, moraju imati legitimni cilj i moraju zadovoljiti test „nužnosti u demokratskom društvu“.

Hrvatsko pravo propisuje ograničenja prava na slobodu izražavanja. No, u članku nećemo analizirati sva ograničenja, već ćemo se ograničiti na govor mržnje i lažne vijesti koji se najčešće spominju u kontekstu kritike DSA-a.

Govor mržnje kazneno je djelo propisano člankom 325. Kaznenog zakona², pod nazivom „Javno poticanje na nasilje i mržnju“, čiji osnovni oblik glasi: „Tko putem tiska, radija, televizije, računalnog sustava ili mreže, na javnom skupu ili na drugi način javno potiče ili javnosti učini dostupnim letke, slike ili druge materijale kojima se poziva na nasilje ili mržnju usmjerenu prema skupini ljudi ili pripadniku skupine zbog njihove rasne, vjerske, nacionalne ili etničke pripadnosti, jezika, podrijetla, boje kože, spola, spolnog opredjeljenja, rodnog identiteta, invaliditeta ili kakvih drugih osobina, kaznit će se kaznom zatvora do tri godine.”.

Širenje lažnih vijesti sankcionirano je Zakonom o prekršajima protiv javnog reda i mira³, u članku 16., koji glasi: „Tko izmišlja ili širi lažne vijesti kojima se remeti mir i spokojstvo građana, kaznit će se za prekršaj novčanom kaznom u iznosu od 700,00 do 4000,00 eura ili kaznom zatvora do 30 dana.“.

Osim kaznene i prekršajne odgovornosti, govor mržnje sankcioniran je i u medijskom zakonodavstvu. Tako, Zakon o elektroničkim medijima⁴ zabranjuje širenje mržnje ili diskriminacije „na osnovi rasne ili etničke pripadnosti ili boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, imovnog stanja, članstva u sindikatu, obrazovanja, društvenog položaja, bračnog ili obiteljskog statusa, dobi, zdravstvenog stanja, invaliditeta, genetskog naslijeđa, rodnog identiteta, izražavanja ili spolne orijentacije te antisemitizma i ksenofobije, ideja fašističkih, nacističkih, komunističkih i drugih totalitarnih režima“.

Zakon o provedbi DSA⁵ prepoznaje nadležna tijela koja su ovlaštena za izdavanje naloga za uklanjanje nezakonitog sadržaja. Za sadržaj koji predstavlja kazneno djelo ili prekršaj, nadležni su Državno odvjetništvo i Ministarstvo unutarnjih poslova, a Agencija za elektroničke medije nadležna je za sadržaj koji predstavlja povredu iz područja elektroničkih medija.

Usto, sva ostala tijela, u skladu s ovlastima određenima posebnim zakonima kojima se uređuje njihov djelokrug, mogu biti nadležna za izdavanje naloga za djelovanje protiv nezakonitog sadržaja.

Citirajući te odredbe htjeli smo pokazati da se DSA naslanja na postojeći sustav i podjelu nadležnosti. Jedini dodatni element koji DSA uvodi ovlast je izdavanja pravno obvezujućih naloga za djelovanje protiv nezakonitog sadržaja svim obveznicima primjene DSA-a, neovisno o mjestu njihova poslovnog nastana, ako je sadržaj namijenjen korisnicima u Republici Hrvatskoj.

Međutim, tim pojednostavnjenim prikazom pravnog okvira za sankcioniranje govora mržnje i lažnih vijesti ne želimo implicirati da je riječ o jednostavnim pravnim pitanjima. Pitanje granice između slobode izražavanja i zabranjenog govora mržnje ili širenja lažnih vijesti vrlo je osjetljivo. Ono je podložno ideološkim i svjetonazorskim pogledima koji otežavaju objektivnu i nepristranu procjenu. Često ne postoji niti minimalan društveni konsenzus oko granica dopuštenog. Međutim, u toj procjeni DSA je neutralan. On tu niti ne pomaže niti ne odmaže. On jedino daje dodatni alat, a na nadležnim je tijelima procjena slučajeva u kojima će taj alat koristiti.

3. NAČINI UKLANJANJA NEZAKONITOG SADRŽAJA
Sve što je prije rečeno odnosi se na izdavanje naloga za djelovanje protiv nezakonitog sadržaja iz članka 9. DSA-a, koji predstavlja suštinsku novost koju je DSA donio u pravni sustav. Do donošenja DSA-a nije postojalo slično pravno sredstvo, koje bi omogućilo državnim tijelima izravno djelovanje protiv nezakonitog sadržaja, bez obzira na to je li protiv autora toga sadržaja pokrenut bilo kakav postupak i bez obzira na to gdje je registriran pružatelj usluge putem koje je taj sadržaj dostupan javnosti.

No, realnost svakodnevnog života takva je da se ne može očekivati kako će se uklanjanje nezakonitog sadržaja temeljiti isključivo na nalozima iz članka 9. Stoga je DSA kodificirao i druge načine uklanjanja nezakonitog sadržaja, koje su platforme primjenjivale do tada. Naglašavamo da u tom dijelu DSA nije platformama nametnuo nove obveze, već je postojeće načine postupanja pravno uredio.

Dakle, osim putem naloga iz članka 9. DSA-a, nezakoniti sadržaj može biti uklonjen od same platforme, ako je suprotan internim pravilima platforme.

Nadalje, sadržaj može ukloniti platforma na temelju individualne obavijesti, sukladno članku 16. DSA-a, koji omogućava „svakom pojedincu ili subjektu da pružatelje usluga obavijesti o prisutnosti određenih informacija u njihovim uslugama koje taj pojedinac ili subjekt smatra nezakonitim sadržajem“.

U konačnici, postoji i pojačana obveza iz članka 16., a to je uklanjanje sadržaja od platforme na temelju obavijesti zaprimljene od pouzdanih prijavitelja iz članka 22. DSA-a. Pouzdani prijavitelji široko su definirani kao bilo koji subjekti neovisni od digitalnih platformi, sa stručnim znanjem za prepoznavanje određenih kategorija nezakonitog sadržaja, koji svoju aktivnost obavljaju savjesno točno i objektivno. Status pouzdanog prijavitelja dodjeljuje koordinator za digitalne usluge, a to je u Republici Hrvatskoj Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (HAKOM).

Još jednom naglašavamo da obveze koje platforme imaju u vezi s drugim načinima uklanjanja nezakonitog sadržaja nisu suštinski nove. I prije DSA-a platforme su moderirale sadržaj sukladno internim pravilima, reagirale na individualne zahtjeve i surađivale s organizacijama specijaliziranim za pojedine vrste nezakonitog sadržaja. Tipičan je primjer dječja pornografija, u vezi s kojom suradnja platformi i udruga za zaštitu djece traje već godinama.

DSA je te obrasce postupanja prihvatio i formalizirao tako što je propisao načine pravne zaštite koje imaju osobe koje prijavljuju nezakoniti sadržaj, ali i osobe čiji je sadržaj uklonjen zbog sumnje na nezakonitost. U odnosu na pouzdane prijavitelje, DSA je formalizirao način njihova imenovanja i opoziva te uvjete koje moraju zadovoljavati.

Za potrebe ovoga članka ne ulazimo u detalje navedenih mehanizama, od kojih svaki može biti tema za sebe. Također, ne tvrdimo da je uspostavljeni sustav bez mana, jer dosadašnja primjena pokazuje mnoga otvorena pitanja, osobito kada je riječ o ostvarivanju individualnih prava prema vrlo velikim platformama, bilo iz pozicije osobe koja traži uklanjanje nekog sadržaja ili osobe čiji je sadržaj uklonjen.

4. POSEBNE OBVEZE VRLO VELIKIH PLATFORMI
Vrlo velike internetske platforme (tzv. VLOPS – Very Large Online Platforms) definirane su kao one koje imaju preko 45 milijuna aktivnih korisnika mjesečno. Upravo zbog takvog dosega, odnosno činjenice da se njihovim uslugama koristi minimalno 10 % stanovništva Unije, one mogu uzrokovati povećane društvene rizike za određena pitanja od javnog interesa pa se od njih očekuje najviši standard obveza dužne pažnje, razmjerno njihovu društvenom učinku. Stoga, uz obveze koje imaju svi pružatelji usluga posredovanja, oni imaju i dodatne obveze, poput procjene i ublažavanja sistemskih rizika.

U praksi to znači da moraju analizirati i procijeniti rizike koji proizlaze iz dizajna i funkcioniranja njihove usluge i njezinih povezanih sustava (poput algoritamskih) te od korištenja njihovih usluga. Platforme pritom moraju procijeniti povećava li rizike namjerna manipulacija njihovim uslugama, uključujući nevjerodostojno ili automatizirano korištenje te mogućnost brzog i sveobuhvatnog širenja nezakonitog sadržaja i sadržaja koji nije u skladu s njihovim uvjetima poslovanja.

Sistemski rizici u smislu DSA-a nisu pojedinačni slučajevi nezakonitog sadržaja, nego širi obrasci funkcioniranja i korištenja platformi koji mogu imati ozbiljne i dugotrajnije štetne učinke na društvo i temeljna prava. DSA identificira različite sistemske rizike, među kojima su za ovu temu posebno relevantni širenje nezakonitog sadržaja na platformama te stvarni ili predvidivi negativni učinci na ostvarivanje temeljnih prava, osobito prava na slobodu izražavanja i informiranja. Iz toga proizlazi da cilj DSA-a nije samo uklanjanje nezakonitog sadržaja, nego i zaštita slobode izražavanja od neopravdanih ograničenja. To potvrđuju i prvi rezultati primjene DSA-a. Prema podacima Komisije⁶, u prve dvije godine internetske platforme poništile su gotovo 50 milijuna odluka koje utječu na sadržaj ili račune korisnika, dok je 30 % odluka osporenih putem internih mehanizama bilo izmijenjeno. Dodatno se navodi i da je u prvoj polovici 2025. čak 99 % odluka o moderiranju doneseno radi provedbe vlastitih uvjeta poslovanja platformi, a ne zbog uklanjanja nezakonitog sadržaja prema pravu Unije ili nacionalnom pravu.

Štoviše, i kada je riječ o mjerama za ublažavanje prepoznatih rizika, DSA propisuje da one moraju biti razumne, razmjerne i djelotvorne, ali i prilagođene konkretnom riziku, pri čemu platforme osobito moraju voditi računa o učincima tih mjera na temeljna prava. Mjere mogu obuhvaćati prilagodbu dizajna, uvjeta poslovanja i pojedinih sustava (algoritama, preporučivanja, oglašavanja), kao i jačanje internih procesa te suradnje s drugim dionicima, poput pouzdanih prijavitelja i tijela za izvansudsko rješavanje sporova. Posebno izdvajamo mjeru koja predviđa pokretanje ili prilagodbu suradnje s drugim platformama ili tražilicama na temelju kodeksa ponašanja. Potrebno je istaknuti da ta mjera ne predstavlja iznenadno uvođenje potpuno novih obveza za vrlo velike platforme, već formalizira mehanizme koje su one i prije DSA-a dobrovoljno razvijale i primjenjivale. Drugim riječima, ni u području govora mržnje ni u području dezinformacija u odnosu na vrlo velike platforme DSA nije krenuo od nule.

U odnosu na nezakoniti govor mržnje, Komisija je još u svibnju 2016. s aplikacijama Facebook, Microsoft, Twitter i YouTube dogovorila Kodeks ponašanja za borbu protiv nezakonitog govora mržnje na internetu⁷ radi suzbijanja njegova širenja u Europi. Između 2018. i 2022. kodeksu su postupno pristupile i druge platforme⁸, a njegov revidirani oblik, Kodeks ponašanja za borbu protiv nezakonitog govora mržnje na internetu⁹, integriran je u siječnju 2025. u DSA.

Situacija se ne razlikuje ni u području dezinformacija. Naime, dotadašnji Kodeks dobre prakse o dezinformacijama, uspostavljen 2018. i znatno ojačan 2022.¹⁰, integriran je u veljači 2025. kao Kodeks ponašanja o dezinformacijama¹¹, pri čemu je od srpnja 2025. postao relevantan kriterij za ocjenu usklađenosti s DSA-om onih vrlo velikih platformi i tražilica koje su mu pristupile. To pokazuje da DSA nije uspostavio novi model moderiranja, nego je postojeće dobrovoljne mehanizme platformi normativno preoblikovao i ugradio u vlastiti regulatorni okvir.

Moglo bi se reći da je upravo tu i stvarni izvor najjačeg otpora vrlo velikih platformi. Problem za njih nije samo u tome što DSA traži prepoznavanje i ublažavanje rizika, nego i u tome što osigurava vanjsku provjerljivost poduzetih mjera i njihova stvarnog sadržaja. Zbog obveze izrade i objave godišnjeg izvješća, procjene platformi o identificiranim rizicima i dostatnosti mjera za njihovo ublažavanje postaju dostupne javnom preispitivanju različitih dionika, uključujući organizacije civilnog društva. Usto, DSA predviđa neovisnu reviziju, veću transparentnost oglašavanja i sustava za preporučivanje, mogućnost isključivanja personaliziranih preporuka te pristup relevantnim podacima za istraživače. Prema tome, jasno je da je cilj DSA-a osigurati transparentnost i odgovornost sustava koji rangiraju, promiču i monetiziraju objavljeni sadržaj, dok se otpor vrlo velikih platformi tim zahtjevima u javnosti često artikulira kroz argument zabrinutosti zbog cenzure.

Takvo razumijevanje DSA-a, odnosno njegova temeljnog cilja, potvrđuje i postupanje Komisije prema platformi X. U preliminarnim nalazima iz srpnja 2024. Komisija je upozorila na moguća kršenja DSA-a povezana s tamnim obrascima, odnosno manipulativnim dizajnom sučelja, transparentnošću oglašavanja i pristupom podacima za istraživače¹².

U prosincu 2025. izrekla joj je novčanu kaznu zbog povrede obveza transparentnosti¹³, među ostalim zbog obmanjujućeg dizajna plave oznake koja je upućivala da je riječ o autentičnim računima, netransparentnog repozitorija oglasa i uskraćivanja pristupa javno dostupnim podacima istraživačima. U siječnju 2026. otvorena je i nova istraga o Groku i X-ovim sustavima preporučivanja¹⁴. Dakle, predmet postupka nisu politička stajališta, nego način funkcioniranja platforme, transparentnost njezinih sustava i upravljanje sistemskim rizicima.

Slično pokazuje i primjer Mete koja je i prije DSA-a sama razvijala sustave provjere činjenica i moderiranja dezinformacija, u okviru šire suradnje platformi s vanjskim provjeravateljima činjenica i drugim dionicima. Početkom 2025. objavila je da u SAD-u ukida program neovisne provjere činjenica (third-party fact-checking program) i prelazi na sustav „bilješki zajednice“ (Community Notes). To potvrđuje da mehanizmi poput fact-checkinga nisu proizvod DSA-a, nego prijašnjih dobrovoljnih politika samih platformi, koji su se osobito razvijali kroz kodeks o dezinformacijama s više od 40 potpisnika iz redova platformi, oglašivačkog sektora, provjeravatelja činjenica, istraživača i organizacija civilnog društva. DSA pritom ne propisuje jedinstveni model moderiranja, nego zahtijeva da model koji platforma odabere bude procjenjiv, transparentan i usklađen s obvezama upravljanja rizicima.

5. REKAPITULACIJA
Iako je DSA donesen relativno nedavno, a primjena u praksi još je u početnoj fazi, političke okolnosti toliko su se promijenile da izgleda da je razdoblje donošenja DSA-a bilo u nekom drugom stoljeću.

Treba stoga podsjetiti da su institucionalni pregovori (Komisija EU-a, Parlament i Vijeće) oko donošenja DSA-a trajali 22 mjeseca, od prosinca 2020. do listopada 2022., što je za takav tip horizontalne uredbe vrlo kratko razdoblje, a treba uzeti u obzir i činjenicu da su pregovori vođeni u otežanim pandemijskim okolnostima. Usporedbe radi, pregovori o GDPR-u trajali su četiri godine. To pokazuje da je postojao visoki konsenzus svih aktera da je DSA potreban te da je u svojoj biti bio dobro osmišljen. Vrlo velike platforme, u čije se ime vodi trenutna kampanja protiv DSA-a, aktivno su sudjelovale u cijelom procesu kroz svoje prisustvo u Briselu i svoju lobističku moć. Retorika koja se trenutno koristi nije se ni približno mogla čuti kada se DSA donosio. Vrlo velike platforme osporavale su dijelove DSA prijedloga i ukazivale na teškoće u provedbi, ali nisu vodile kampanju potpunog negiranja DSA-a, kako se to sada radi.

Kada je riječ o govoru mržnje i lažnim informacijama, vrlo velike platforme godinama su sudjelovale u inicijativama da se prisutnost tog tipa nezakonitog sadržaja što više smanji u njihovim uslugama, što smo pokazali u prethodnom tekstu.

Stoga tvrdnja da DSA predstavlja udar na slobodu izražavanja nema nikakvo uporište u stvarnosti. Argumentirali smo da DSA ne uvodi nova ograničenja prava na slobodu izražavanja, niti da uspostavlja nova cenzorska tijela. DSA omogućava sankcioniranje onog sadržaja koji nacionalno (i EU) zakonodavstvo u drugim propisima prepoznaje kao nezakoniti sadržaj, i to kroz djelovanje tijela koja su i inače nadležna za suzbijanje takvih vrsta sadržaja.

Objasnili smo da je DSA kodificirao postojeće načine uklanjanja nezakonitog sadržaja te vrlo velike platforme podvrgnuo posebnim obvezama, koje se u odnosu na govor mržnje i lažne informacije, zapravo odnose na pridržavanje kodeksa ponašanja na koje su same pristale. To ne znači da u primjeni DSA-a, kao uostalom i u primjeni bilo kojeg nacionalnog propisa, neće doći do pogrešaka pa se ne može isključiti da će neki sadržaj biti neopravdano uklonjen kao govor mržnje ili lažna informacija.

Do takvih situacija sigurno će doći, kao što će doći i do situacija gdje očigledni govor mržnje ili lažne informacije neće biti sankcionirane i uklonjene. No, zato postoje pravna sredstva i sudska zaštita. Bez razmatranja šireg političkog konteksta kampanje protiv DSA, možemo zaključiti da se ona ne vodi radi zaštite slobode izražavanja, već radi zaštite financijskih interesa.

* HAKOM.
1 Uredba (EU) 2022/2065 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o jedinstvenom tržištu digitalnih usluga i izmjeni Direktive 2000/31/EZ (Akt o digitalnim uslugama).
2 Nar. nov., br. 125/11, 144/12, 56/15, 61/15, 101/17, 118/18, 126/19, 84/21, 114/22, 114/23, 36/24 i 136/25
3 Nar. nov., br. 41/77, 47/89, 55/89, Sl. list SFRJ br. 83/89, Narodne novine br. 47/90, 55/91, 29/94, 114/22 i 47/23.
4 Nar. nov., br. 111/21 i 114/22.
5 Zakon o provedbi Uredbe (EU) 2022/2065 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o jedinstvenom tržištu digitalnih usluga i izmjeni Direktive 2000/31/EZ (Akt o digitalnim uslugama), Nar. nov., br. 67/25.
6 Dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/two-years-digital-services-act-allows-50-million-content-moderation-decisions-platforms-be-reversed (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
7 Dostupno na: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/combatting-discrimination/racism-and-xenophobia/eu-code-conduct-countering-illegal-hate-speech-online_en (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
8 Instagram, Dailymotion, Snap Inc., Jeuxvideo.com, TikTok, LinkedIn, Rakuten Viber i Twitch
9 Dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/hr/library/code-conduct-countering-illegal-hate-speech-online (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
10 Dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/2022-strengthened-code-practice-disinformation (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
11 Dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/hr/policies/code-practice-disinformation (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
12 Europska komisija, Commission sends preliminary findings to X for breach of the Digital Services Act, priopćenje za medije, 12. srpnja 2024., dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
13 Europska komisija, Commission fines X €120 million under the Digital Services Act, priopćenje za medije, 5. prosinca 2025., dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-fines-x-eu120-million-under-digital-services-act (pristupljeno: 17. 4. 2026.).
14 Europska komisija, Commission investigates Grok and X’s recommender systems under the Digital Services Act, priopćenje za medije, 26. siječnja 2026., dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-investigates-grok-and-xs-recommender-systems-under-digital-services-act (pristupljeno: 17. 4. 2026.).